BOLETÍN Nº 112 - 16 de septiembre de 2002

VI. ADMINISTRACION DE JUSTICIA

Tribunal Superior de Justicia de Navarra - SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

E D I C T O

Don Juan Artieda Almarcegui Secretario de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, doy fe y testimonio que en el recurso que se dirá, se ha dictado sentencia del tenor literal siguiente:

Presidente: Don Joaquín Miqueleiz Bronte.

Magistrados:

Don Ignacio Merino Zalba.

Don Juan A. Fernández Fernández.

Don Antonio Rubio Pérez.

Don Francisco Javier Pueyo Calleja.

Don Felipe Fresneda Plaza.

En Pamplona, a veintiocho de junio de dos mil dos.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Adminstrativo de este excelentísimo Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos de recurso número 209/01, promovido contra el Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, siendo en ello partes: Como recurrentes Langile Abertzaleen Batzordeak/Federación de Asociaciones Obreras Sindicales-"LAB", Euzkolangileen Alkartasuna/Solidaridad de Trabajadores Vascos-"ELA", Ezker Sindikalaren Konberjentzia-"ESK", Confederación General del Trabajo/Lanaren Konfederakunde Nagusia-"CGT/LKN" y Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de Euskadi/Euskadiko Irakaskuntzakolangileen Sindikatoa/"STEE-EILAS", representados por la Procuradora señora Arbizu, bajo la dirección letrada del señor Barcos; y como demandado el Gobierno de Navarra, representado y defendido por su Asesor Juridico-Letrado.

Antecedentes de Hecho:

Primero.-Con fecha 5 de marzo de 2001, la parte actora interpuso el presente recurso contencioso administrativo contra el Decreto Foral 372/2002, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra.

Segundo.-Tramitados los autos conforme a las normas legales y practicada la prueba solicitada por las partes con el resultado obrante en autos, se declararon los autos conclusos señalándose para votación y fallo el día 14 de junio de 2002 a las diez horas.

Tercero.-Es Ponente el ilustrísimo señor Presidente de la Sala don Joaquín M.ª Miqueleiz Bronte.

Fundamentos de Derecho:

Primero.-A la vista de las alegaciones hechas por las partes, expediente administrativo remitido y pruebas practicadas en estos autos se desprenden, a juicio de la Sala, los siguientes hechos probados, básicos para la resolución de las pretensiones ejercitadas por las partes:

En el BOLETIN OFICIAL de Navarra, numero 3, de fecha 5 de enero de 2001 se publicó el Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre, por el que se regula el uso del Vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra.

En el expediente de elaboración de dicho Decreto Foral emitió informe el Consejo de Navarra; la Mesa General de Negociación del personal funcionario y estatutario al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra; la Comisión Negociadora del Convenio Colectivo Supraempresarial del Personal Laboral al Servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de sus organismos autónomos; la Comisión Foral de Régimen Local; la Dirección General de Universidades y Política Lingüística del Gobierno de Navarra; el Servicio Navarro de Salud y la Secretaría Técnica del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior; los sindicatos ahora recurrentes también fueron oídos como integrantes de la Mesa General de negociación del personal funcionario.

Por el contrario, no consta fuera oído ni que se pidiera el informe o dictamen del Consejo Navarro del Euskera.

Segundo.-A la vista de tales hechos es preciso dar respuesta a la pretensión ejercitada por la parte actora y contenida en el suplico de la demanda de que se anule la resolución o subsidiariamente sus artículos 18, apartados 1, 3, y 4; 19; 20; 21 apartado 1; 22, apartados 1 y 2; 23 apartado 1 y disposiciones adicionales tercera y quinta, basándose para ello en que el Decreto Foral recurrido ha sido dictado prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido, incurriendo en el motivo de nulidad de pleno Derecho del artículo 62. 1. e) de la Ley 30/1992 por no haberse emitido el preceptivo informe del Consejo Navarro del Euskera.

En cuanto al fondo estiman los actores que los artículos cuya nulidad solicitan infringen la Ley del Vascuence 18/1986.

La Administración demandada se opone a la demanda por estimar que se han cumplido los trámites de elaboración de disposiciones reglamentarias previstos en la Ley Foral 23/1983. En concreto y por lo que se refiere a no haberse oído al Consejo Navarro del Euskera estima que no es preceptivo; el precedente citado por los recurrentes no es de aplicación pues en aquel caso el informe estaba previsto en una norma legal y en este caso por una norma reglamentaria.

En cuanto al fondo alega la Administración demandada que los artículos recurridos del Decreto Foral no vulneran la Ley Foral 18/1986.

Tercero.-Estima la Sala necesario para enjuiciar y resolver el presente recurso, determinar el conjunto normativo relativo al uso del Vascuence en la Comunidad Foral de Navarra.

La norma fundamental en la materia es el artículo 30 de la Constitución Española cuyos apartados 1.º y 2.º establecen:

1.º El castellano es la lengua oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla.

2.º Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos.

Dicho articulo 3.º es recogido y desarrollado por la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (L.O.R.A.F.N.A.). Su artículo 91 establece:

1.º El Castellano es la lengua oficial de Navarra.

2.º El Vascuence tendrá también carácter de lengua oficial en las zonas vascoparlantes de Navarra.

Una Ley Foral determinará dichas zonas, regulará el uso oficial del Vascuence y, en el marco de la Legislación General del Estado, ordenará la enseñanza de esta lengua.

En cumplimiento del artículo 90 de la L.O.R.A.F.N.A. el Parlamento Foral de Navarra dictó la Ley Foral del Vascuence 18/1986, de 15 de diciembre.

En ejecución de dicha Ley Foral se dictó el Decreto Foral 70/1994, de 21 de marzo, y posteriormente el Decreto Foral 135/1994, de 4 de julio.

Posteriormente y por Decreto Foral 135/1996, de 11 de marzo, se crea el Consejo Navarro del Euskera.

Finalmente se dicta el Decreto 372/00, ahora recurrido.

Asimismo es conveniente estudiar y analizar la normativa vigente en la Comunidad Foral Navarra relativa a la elaboración de las disposiciones normativas de rango reglamentario y que viene recogida en las Secciones 1.ª y 2.ª del Capítulo II del Título IV, artículos 51 al 61, de la Ley Foral 23/1983.

Dicha normativa es ciertamente muy escasa, máxime teniendo en cuenta que la remisión hecha en el artículo 51 a las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo hay que entenderla vacía de contenido, pues dichos artículos 129 a 132 de la L.P.A. de 1958 quedaron derogados por la Ley 50/1997, y los artículos de esta nueva Ley 50/1997 no son aplicables en Navarra.

Por esta razón el Consejo de Navarra advertía que "... tal como ha tenido oportunidad de señalar este Consejo..., mientras no se lleve a cabo por el Parlamento de Navarra la regulación del procedimiento de elaboración de las disposiciones navarras de carácter general, parece aconsejable e, incluso, necesario que en dicha elaboración se cuente con aquellos estudios, informes y actuaciones previos que garanticen su legalidad, acierto y oportunidad,....

La parquedad de la legislación foral y la ausencia de una regulación general han motivado que este Consejo de Navarra -a partir de los principios y reglas contenidos en la Constitución Española, en particular los configuradores de la Administración como una organización al servicio objetivo de los intereses generales que ha de actuar con eficacia y sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (artículo 103 CE) y el principio de audiencia (artículo 105 CE)-, aya sugerido en anteriores ocasiones la cabal regulación legal en el Derecho navarro del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general....

Cuarto.-Sentado lo anterior procede entrar a analizar si en el procedimiento de elaboración del Decreto Foral 372/2000, ahora recurrido, se ha vulnerado el procedimiento al no recabarse el informe del Consejo Navarro del Euskera.

El artículo 57 de la Ley Foral 23/1983, se limita a decir que los proyectos de normas reglamentarias que deban aprobarse mediante Decreto u Orden Foral serán elaborados por el órgano que determine el Consejero al que corresponda su propuesta o aprobación y añade el párrafo siguiente que el Consejero competente podrá someter los proyectos a información pública siempre que la índole de la norma lo aconseje y no existan razones para su urgente tramitación; dicho plazo de información pública no será inferior a veinte días.

De la lectura de dicho precepto la Sala llega a la conclusión de que el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias en Navarra es inexistente, pues todo él se reduce a establecer un posible trámite de información pública de carácter potestativo ya que la norma establece que el Consejero "podrá" someter los proyectos a información pública. Para conocer los trámites que deben realizarse en la elaboración de disposiciones reglamentarias hay que acudir a normas ajenas a dicho procedimiento. Así vemos que cuando el Secretario Técnico del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior emite con fecha 31 de mayo del 2000 su informe, señala:

1. De conformidad con el artículo 17. 1 a) de la Ley Foral 8/1999, de 16 de marzo, del Consejo de Navarra el proyecto adjunto, por tratarse de Reglamento que se dicta en ejecución de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del vascuence, debe ser sometido a dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Navarra. A tal efecto, el Gobierno de Navarra deberá tomar en consideración el proyecto y ordenar su remisión al Organo Consultivo en los términos previstos en el artículo 27 del Decreto Foral 90/2000, de 28 de febrero, Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo de Navarra.

2. Asimismo, al expediente deberá unirse el informe preceptivo de la Comisión Foral de Régimen Local, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, por tratarse de un anteproyecto de Disposición General sobre materias que afectan a la Administración Local de Navarra.

3. Tanto el dictamen del Consejo de Navarra como el informe de la Comisión Foral del Régimen Local, son preceptivos pero no vinculantes.

Quinto.-Para resolver la pretensión ejercitada procede analizar el vicio alegado por la parte actora de no haberse recabado el informe preceptivo del Consejo Navarro del Euskera, para ello es necesario determinar si efectivamente dicho informe era o no preceptivo y el alcance que tal omisión lleva aparejada.

Hay que partir de dos principios jurídicos: la regla general es que los informes son facultativos y no vinculantes. En segundo lugar que para determinar el sentido y alcance de una norma jurídica hay que interpretarla previamente para lo que hay que acudir al artículo 3.º, párrafo 1.º del Código Civil que establece:

Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas.

La norma a interpretar es el artículo 4.º del Decreto Foral 135/1996, de 11 de marzo, por el que se crea el Consejo Navarro del Euskera. Dicha norma establece, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

Son funciones del Consejo Navarro del Euskera las siguientes:

a) Informar los planes generales y los proyectos normativos relativos a la normalización lingüística, antes de su aprobación.

Para saber si el legislador quiso dar a este informe el carácter de preceptivo o facultativo no podemos acudir a la interpretación gramatical pues nada se dice; ni tampoco parece suficiente alegar que si nada se dice habrá que entender que el informe es meramente facultativo. Las normas de elaboración reglamentaria del Gobierno de Navarra no sientan tal principio, ni parece prudente extender tal principio jurídico establecido para dictar actos administrativos, a la elaboración de Reglamentos y menos todavía si se trata de elaboración de Reglamentos de ejecución de leyes.

No puede olvidarse que la finalidad de los dictámenes es dotar de una garantía de legalidad y acierto a la hora de ejecutar la Administración su potestad reglamentaria y sobre todo al dictar los Reglamentos ejecutivos en virtud de los cuales se desarrollan las leyes dictadas por el Parlamento Foral de Navarra.

Sexto.-No pudiendo por tanto interpretarse le precepto citado, artículo 4 del Decreto Foral 135/1996, con la mera interpretación gramatical hay que acudir al contexto de la propia norma que se interpreta; a los antecedentes legislativos; a la realidad social del tiempo en que se aplica la norma y al espíritu y finalidad de la norma que se trata de interpretar.

En primer lugar y en relación con el contexto de la norma que estamos interpretando es de especial relevancia, a juicio de la Sala, su exposición de motivos que dice:

La Comunidad Foral de Navarra se halla inmersa en un proceso de normalización lingüística regulado por la Ley 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence y ulterior normativa que la desarrolla y tendente, entre otros objetivos, a proteger la recuperación y desarrollo del euskera en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso.

Ahora bien, un proceso semejante de normalización lingüística difícilmente alcanzará los fines que tiene asignados si, junto a la actuación de los poderes públicos, no corren paralelas la implicación y participación de aquellos organismos, instituciones y personas que representan a los distintos sectores sociales que actúan en favor del euskera y desempeñan una función tan importante en el establecimiento del uso social del mismo.

Para la consecución de ese objetivo procede constituir un órgano mixto como foro de encuentro, participación y diálogo entre la Administración y la Sociedad navarra, que pueda asesorar a los poderes públicos sobre diversos aspectos que integran el concepto específico de normalización lingüística.

Tras la lectura de dicha exposición de motivos parece fuera de toda duda que la creación del Consejo Navarro del Euskera se vio como una necesidad ineludible para todo lo relativo a la normalización lingüística y que difícilmente se logrará ésta sin la existencia de tal órgano. Pues bien, cuando el artículo 40 del citado Decreto Foral establece como función principal de dicho Consejo Navarro del Euskera informar los planes generales y los proyectos normativos relativos a la normalización lingüística antes de su aprobación, no parece que se está refiriendo a informes que se pueden pedir o no pedir según parezca conveniente, sino a informes preceptivos. Otra interpretación conduce al absurdo pues de nada sirve crear un Consejo que se estima de ineludible necesidad y sin cuya colaboración difícilmente se lograrán los fines pretendidos, si después no se, le pide el informe para elaborar el reglamento de desarrollo de la ley; es decir, su principal misión.

En segundo lugar debemos analizar los antecedentes legislativos, en relación con solicitud de informes preceptivos en materias similares a la presente.

En ese sentido vemos que el informe del Secretario Técnico del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior de fecha 31 de mayo del 2000, antes aludido, manifestaba que al expediente de elaboración del Decreto Foral debían unirse dos informes de carácter preceptivo:

Uno; del Consejo de Navarra.

Otro; de la Comisión Foral de Régimen Local.

En cuanto al primero de ellos ninguna duda cabe al interpretar la Ley Foral 8/1999, del Consejo de Navarra. Una mera interpretación gramatical es suficiente, pues su artículo 17. 1.º A) lo exige de forma expresa e indubitada.

Por el contrario no ocurre lo mismo con el informe de la Comisión Foral de Régimen Local. El artículo 69 de la Ley Foral 6/1990 en su párrafo 10 tiene una redacción similar a la del artículo 4.º del Decreto Foral 135/1996 que estamos analizando, sin embargo el informe del Secretario Técnico lo considera preceptivo.

En nuestra Sentencia de fecha 10 de noviembre de 1999 dictada en el recurso 585/1996 tuvimos que analizar e interpretar dicho artículo 69 para resolver la pretensión ejercitada. En dicha Sentencia recogiendo la opinión de la doctrina sentada en los comentarios a la Ley 6/1990, así como haciendo una valoración del órgano y de la función a desarrollar declaramos que no cabía otra interpretación que la de considerar a dicho informe como preceptivo, cuando se trataba de disposiciones generales que afectaban a la Administración Local de Navarra. Donde hay la misma razón debe haber la misma disposición y "mutatis mutandi" en las materias relacionadas con la normalización lingüística y en los proyectos de disposiciones generales relativos al Vascuence, el informe del Consejo Navarro del Euskera debe considerarse como un trámite preceptivo.

En tercer lugar y en relación con la realidad social del tiempo en que se aplica la norma, estima la Sala que el tema del uso del Vascuence no es baladí sino que afecta de manera importante a la Sociedad Navarra. Una garantía de acierto a la hora de desarrollar la Ley Foral 18/1986 del Vascuence, es oir al Consejo Navarro del Euskera, especialmente creado para ello, siendo por tanto su informe preceptivo también desde este punto de vista, a la hora de desarrollar dicha Ley Foral del Vascuence.

Finalmente en cuanto al último criterio interpretativo "el espíritu y finalidad de la norma que se trata de interpretar" nos lleva de nuevo a la lectura de la exposición de motivos del Decreto Foral 135/1996.

"Navarra está inmersa en un proceso de normalización lingüística y difícilmente se alcanzarán los fines que tiene asignados si junto a la actuación de los poderes públicos, no corren paralelas la implicación y participación de otros organismos." Para ello, precisamente, se crea el Consejo Navarro del Euskera, y se le atribuye como principal función, informar los proyectos normativos relativos a la normalización lingüística antes de su aprobación, de donde se desprende con claridad que el legislador quiso atribuir a dicho informe carácter de preceptivo.

Séptimo.-La Administración demandada en su contestación a la demanda alega que el precedente judicial citado por la parte actora (Sentencia de 10 de noviembre de 1999) no es aplicable al presente caso. La diferencia esencial entre ambos supuestos radica, según la Administración, en que en el caso resuelto por la Sentencia de 10 de noviembre de 1999 existía un precepto legal que establecía el informe (artículo 69 de la Ley Foral 6/1990), mientras que en el presente caso el informe no lo establece ninguna norma de rango legal, sino solamente un Decreto Foral, el 135/96 por el que se crea el Consejo Navarro del Euskera.

La Sala no asume este argumento esgrimido por la Administración.

Para determinar si un precedente judicial, es decir el criterio sentado por una Sentencia, es aplicable o no a otro caso enjuiciado por el mismo tribunal lo que hay que analizar es si el segundo caso es semejante o igual al primeramente resuelto.

A juicio de la Sala ambos casos son idénticos.

En el primer caso enjuiciado y resuelto por la Sentencia de 10 de noviembre de 1999 se interpretaba el artículo 69 de la Ley Foral 6/1990, cuyo texto dice:

"La Comisión Foral de Régimen Local tendrá atribuidas las siguientes funciones:

1.º Informar los anteproyectos de Ley y demás disposiciones generales sobre materias que afecten a la Administración Local de Navarra."

Dicha Sentencia consideró dicho informe como preceptivo y así lo entiende la Administración pues el Secretario Técnico del Departamento encargado de elaborar el proyecto de Decreto Foral 372/00, ahora recurrido, así informó y así se hizo.

En el caso ahora enjuiciado el artículo 4 del Decreto Foral 135/1996, dice:

"Son funciones del Consejo Navarro del Euskera las siguientes:

a) Informar los planes generales y los proyectos normativos relativos a la normalización linguística, antes de su aprobación."

La redacción de ambos preceptos es idéntica en cuanto al fondo del mandato normativo y por lo tanto el precedente judicial citado es totalmente aplicable al caso ahora enjuiciado.

La diferencia apuntada por la Administración de que el informe previsto en el primer caso lo era por una Ley Foral (artículo 69.1 Ley 6/1990) y en el segundo lo es por Decreto Foral (artículo 4.1 del Decreto Foral 135/1996) estima la Sala que es irrelevante.

Ciertamente es distinto el valor normativo de una Ley Foral y el de un Decreto Foral pues éstos no pueden contradecir lo normado en una Ley Foral; pero en el presente caso no hay oposición ni contradicción entre una y otra norma, sino al revés, ambas son coincidentes pues ambos preceptos vienen a decir lo mismo.

El hecho de que el informe establecido para la Comisión Foral de Régimen Local venga establecido en la Ley Foral 6/1990 y el del Consejo Navarro del Euskera venga establecido en el Decreto Foral 135/1996, no quiere decir que en el primer caso la Administración tenga que pedir tal informe y en el segundo no. La Administración en sus actuaciones viene obligada a cumplir con lo establecido en ambas clases de disposiciones normativas.

Octavo.-Una vez establecido que el informe del Consejo Navarro del Euskera es preceptivo cuando se trata de planes generales o proyectos normativos relativos a la normalización lingüística hay que analizar el efecto jurídico que produce la omisión de tal trámite en el procedimiento de elaboración del Decreto Foral recurrido.

Al igual que dijimos en nuestra Sentencia de 10 de noviembre de 1999, en relación con la Comisión Foral de Régimen Local, la omisión de tal trámite por su tanscendencia e importancia supone la nulidad de pleno derecho de dicho procedimiento de elaboración (artículo 62.1.b de la Ley 30/1992) y por consiguiente de su resultado; es decir, del Decreto Foral recurrido.

Ahora bien; la característica de estos informes sean o no preceptivos es que no son vinculantes, o lo que es lo mismo, el Gobierno de Navarra debe pedir preceptivamente el informe al Consejo Navarro del Euskera, y una vez emitido, estudiar, valorar y ponderar dicho dictamen. Posteriormente y como titular que es el Gobierno de Navarra de la potestad reglamentaria, dictar la norma más conveniente al interés general.

Noveno.-No se aprecia temeridad ni mala fe a efectos de condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de Su Majestad el Rey y por la Autoridad conferida por el Pueblo Español,

Fallamos:

Que estimando la demanda debemos declarar nulo por ser contrario al Ordenamiento Jurídico el Decreto Foral 372/2000 publicado en el BOLETIN OFICIAL de Navarra, de 5 de enero de 2001, por haberse prescindido en su elaboración de trámites esenciales.

Sin costas.

Remítase una copia de esta Sentencia a la Administración Foral de Navarra para su publicación en el BOLETIN OFICIAL de Navarra.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se unirá certificación a los autos, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Joaquín Miqueleiz Bronte. Ignacio Merino Zalba. Juan Alberto Fernández Fernández. Antonio Rubio Pérez. Francisco Javier Pueyo Calleja. Felipe Fresneda Plaza.

Publicación. Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el ilustrísimo señor Presidente de la Sala don Joaquín María Miqueleiz Bronte en el día de su fecha, estando constituida la Sala en Audiencia pública de lo que como Secretario de la misma doy fe. Jesús J. Artieda Almarcegui. Rubricado.

Y para su publicación en el BOLETIN OFICIAL de Navarra, expido y firmo el presente en Pamplona, a cuatro de julio de dos mil dos. El Secretario de la Sala, Jesús Juan Artieda Almarcegui.

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