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BOLETÍN Nº 241 - 2 de diciembre de 2025

1. Comunidad Foral de Navarra

1.7. Otros

ORDEN FORAL 74/2025, de 12 de noviembre, del consejero de Cohesión Territorial, por la que se establecen los servicios mínimos del transporte regular urbano de viajeros de la Comarca de Pamplona con motivo de la huelga convocada por el Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal (TCC) para los días 17 y 20 de noviembre de 2025, entre las 6:00 horas y las 8:30 horas, y 29 de noviembre de 2025, entre las 13:55 horas y las 23:30 horas.

El día 6 de noviembre de 2025 tuvo entrada en el Registro del Servicio de Trabajo del Departamento de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo un escrito remitido por el Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal (TCC), empresa concesionaria del servicio de transporte regular urbano de viajeros en la Comarca de Pamplona, por el cual se comunicaba la convocatoria de huelga en dicho servicio de transporte para los días 17 y 20 de noviembre de 2025, entre las 6:00 horas y las 8:30 horas, y 29 de noviembre de 2025, entre las 13:55 horas y las 23:30 horas.

El derecho de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución Española debe ser compatibilizado con las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, sin que ello suponga vaciar de contenido el ejercicio de aquél, según interpretación dada al citado precepto por la jurisprudencia tanto ordinaria como constitucional.

El transporte de viajeros es un servicio esencial en cuanto constituye el instrumento a través del cual se garantiza el ejercicio del derecho de libertad de circulación consignado en el artículo 19 de la Constitución Española y el cauce para el ejercicio de otros derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos tales como el derecho a la educación, el derecho al trabajo, el derecho a la protección de la salud, la adecuada utilización del ocio, el acceso a la cultura, etc.

La atribución de naturaleza esencial al transporte público ha sido confirmada, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Constitucional 53/1986 y 26/1981, así como por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 11 de abril de 2003.

Por ello, ante la convocatoria de huelga, los servicios de transporte de viajeros no pueden quedar totalmente paralizados, por la negativa influencia que ello tendría en otros sectores de la sociedad, al impedir o dificultar notablemente el traslado de los usuarios necesitados de dicho transporte público, con los graves perjuicios que esto supondría para los intereses generales de la sociedad, sin olvidar que el derecho de huelga ha de ser compatibilizado con derechos también fundamentales de las ciudadanía.

La competencia para determinar los servicios que se consideran esenciales y la adopción de medidas para proteger los derechos fundamentales de la ciudadanía está atribuida a la autoridad gubernativa en el artículo 10 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, competencia que en el presente caso debe ser ejercitada por la Comunidad Foral de Navarra en virtud de las competencias asumidas conforme a lo dispuesto en los artículos 49.1.f) y 58.1.b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

Con fecha 11 de noviembre de 2025 ha tenido entrada en el Registro General Electrónico de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra el traslado de la Resolución 737/2025, de 11 de noviembre, del presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, entidad a la que corresponde la titularidad del servicio de transporte regular urbano de viajeros de uso general de la Comarca de Pamplona, por la que se propone al Departamento de Cohesión Territorial el establecimiento de los servicios mínimos en dicho servicio de transporte con motivo de la huelga convocada por el Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal (TCC).

Dicha resolución considera que, para esta convocatoria de huelga, han de establecerse servicios mínimos en función de otras huelgas convocadas anteriormente con características similares (los cuales han sido declarados conformes a derecho por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra).

A su vez, la citada resolución se remite a las especiales características del transporte urbano de la Comarca de Pamplona, que se detallan en el informe elaborado al efecto por el Área de Transporte de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que obra en el expediente de referencia, y cuyos datos más relevantes se exponen a continuación.

El transporte urbano comarcal se presta en un ámbito formado por 18 municipios de la Comarca de Pamplona cuya población representa algo más de la mitad de la población de Navarra, y que reúne los principales centros hospitalarios y las dos universidades. Todos estos núcleos y centros de actividad generan un importante número de desplazamientos diarios que, en un porcentaje apreciable, son resueltos por el transporte público urbano.

La huelga convocada afecta únicamente al servicio de transporte urbano de la Comarca de Pamplona, por lo que su demanda no se verá aminorada en absoluto, pues las motivaciones que originan los desplazamientos en transporte público se mantendrán durante la misma, a diferencia de lo que ocurriría durante una huelga de carácter general.

En el caso de la Comarca de Pamplona no existen modos de transporte urbano colectivo alternativos (metro, tren cercanías, tranvía, etc.) que permitan resolver los desplazamientos que se realizan diariamente en el transporte urbano comarcal, dato éste muy importante a tener en cuenta a la hora de fijar los servicios esenciales de esta huelga. Lógicamente, el servicio de taxi no es una alternativa, pues su precio no resulta comparable con el del transporte urbano, y su capacidad es manifiestamente insuficiente para resolver los desplazamientos masivos que se producen (aproximadamente 151.000 viajeros en un día laborable).

La huelga se ha convocado para los días 17 y 20 de noviembre de 2025, desde las 6:00 hasta las 8:30 horas. Por lo tanto, estos días afecta a la hora punta de la mañana, en los días laborables lectivos.

También se ha convocado un paro parcial el sábado 29 de noviembre de 2025, entre las 13:55 y las 23:30 horas, dependiendo del relevo del turno de tarde. Cabe destacar que además de tratarse de un sábado, es un día festivo en Pamplona, ya que se celebra la fiesta de su patrón San Saturnino.

La huelga convocada en los días laborables afectará principalmente a los 83.000 viajes que se realizan diariamente en el transporte público por personas sin medios de transporte alternativos (coche propio o como acompañante), por lo que sufrirán más directamente los efectos de esta huelga.

De un modo casi proporcional al volumen de viajeros que existe entre un laborable y un sábado al uso, se estima puede ser el caso del sábado 29 de noviembre, en tanto que, pese a la festividad, el comercio, ocio y restauración estarán abiertos ese día, además de los trabajos esenciales como hospitales y otros.

Igualmente debe tenerse en cuenta la adecuada información a las personas usuarias, o lo que es lo mismo, que el nivel de servicio que se determine debe ser plenamente identificable.

El uso que es posible realizar del transporte urbano está fuertemente condicionado por la información que de él se tenga, de tal manera que la oferta real se convierte en una oferta potencial menor en función de la información disponible.

Esto es especialmente importante en el caso de la definición de los servicios mínimos ya que, por su cuantía reducida, no es viable para el usuario "esperar en la parada a que llegue el autobús" (comportamiento habitual en los servicios de alta frecuencia) sino que se debe acudir en horarios concretos y conocidos. Por ello, el porcentaje que se determine como servicio mínimo debe ser traducible a unos intervalos de paso razonables de las distintas líneas y cuya información sea inteligible.

A su vez, el informe del Área de Transporte que acompaña a la Resolución 737/2025, de 11 de noviembre, del presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, recoge las principales características de la oferta y de la demanda del servicio para un día laborable ordinario y para un sábado o víspera de festivo.

Así, respecto a la oferta en día laborable se destaca lo siguiente:

–La red diurna está formada por 24 líneas: 19 radiales o doblemente radiales, 2 perimetrales y 3 líneas circulares. Si bien, una de ellas, la L24, sólo opera los domingos por la mañana, para dar servicio al Mercadillo de Landaben (no se verá afectada por la huelga convocada).

En un día laborable la oferta está formada por 23 líneas (19 radiales o doblemente radiales, 2 perimetrales y 2 líneas circulares) y se puede clasificar como:

–Alta: Intervalo de paso inferior o igual a 12 minutos: 9 líneas (3, 4, 7, 8, 9, 12, 16, 18 y 21).

–Media-alta: Intervalo de paso entre 15 y 20 minutos: 9 líneas (2, 5, 6, 11, 15, 17, 19, 20 y 25).

–Baja: Intervalo de paso igual o superior a 30 minutos: 5 líneas (1, 10, 14, 22 y 23).

El número de autobuses en funcionamiento para un día laborable es el siguiente:

–Buses denominados fijos que funcionan durante el servicio diurno: 121.

–Buses de refuerzo durante la hora punta: aproximadamente 13.

–Buses de reserva para suplir a fijos o refuerzos en caso de avería: 2.

–Total: aproximadamente 136.

El servicio laborable nocturno no se ve afectado por la huelga.

Respecto a las características de la demanda en un día laborable lectivo se destaca lo siguiente:

–El número de viajes promedio es de 151.000.

–La demanda de transporte para un día laborable lectivo se concentra en tres horas punta:

• Hora punta de la mañana: de 6:00 a 9:30 horas, con demandas punta de hasta 12.400 viajeros/hora; concentra aproximadamente el 20,7% de la demanda diurna.
• Hora punta del mediodía: de 13:00 a 15:30 horas, con demandas punta de hasta 15.700 viajeros/hora; concentra aproximadamente el 20,9% de la demanda diurna.
• Hora punta de la tarde: de 17:00 a 20:30 horas, con demandas puntas de hasta 10.300 viajeros/hora; concentra aproximadamente el 21,8% de la demanda diurna.
• En cuanto a las horas de menor uso u horas valle, la hora valle de la mañana (9:30 a 13:00 horas) tiene un menor uso horario que la de la tarde (15:30 a 17:00 horas).

–Los motivos de viaje en un día laborable medio, obtenidos de la encuesta autocumplimentada realizada a los usuarios del transporte urbano comarcal en noviembre de 2013 (expresados en porcentaje) son los siguientes:

Por lo tanto, el trabajo y los estudios (colegio, universidad...) son los motivos mayoritarios con aproximadamente el 60% de los viajes, y esto es así en el conjunto de las líneas del transporte urbano comarcal. Si a estos datos le añadimos los de motivo médico, entre los tres sumarían las 2/3 partes de los desplazamientos en transporte público.

En cuanto a la distribución a lo largo del día de los viajes por los distintos motivos, los desplazamientos por motivos de trabajo y estudios se concentran sobre todo en las horas punta de la mañana y mediodía, mientras que los viajes por motivo médico, hospitales, etc. están distribuidos a lo largo del día.

–El 55% de los viajeros en día laborable no disponen de otro medio de transporte, según los resultados de la citada encuesta autocumplimentada.

–La red nocturna no se ve afectada por la huelga.

En cuanto a la oferta y la demanda en sábado o víspera de festivo, el informe señala lo siguiente:

El día 29 de noviembre es festivo en Pamplona, por celebrarse el día de su patrón San Saturnino.

Por la experiencia en el comportamiento de la demanda, con base en años anteriores, este día se recoge en el calendario del servicio del transporte urbano comarcal en 2025 como sábado, no como festivo, según Resolución del presidente de la Mancomunidad 744/2024, de 17 de diciembre.

Por este motivo, se analiza este día con los criterios de sábado o víspera de festivo.

La red diurna se compone de las mismas líneas que el servicio del laborable, es decir, 23 líneas.

Los intervalos de paso difieren respecto al laborable, resultando ser los siguientes:

–Alta: Intervalo de paso inferior o igual a 12 minutos: 3 líneas (3, 4 y 21).

–Media-alta: Intervalo de paso entre 15 y 20 minutos: 13 líneas (2, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 16, 17, 18, 19 y 25).

–Baja: Intervalo de paso igual o superior a 30 minutos: 7 líneas (1, 10, 14, 15, 20, 22 y 23).

En cuanto al número de autobuses en funcionamiento para un sábado o víspera de festivo, resultan los siguientes:

–Buses denominados fijos que funcionan durante el servicio diurno: 93.

–Buses de refuerzo durante la hora punta: de normal ninguno.

–Buses de reserva para suplir a fijos o refuerzos en caso de avería: 2.

–Total: 95.

La red nocturna tampoco se ve afectada por la convocatoria de huelga.

Por lo que respecta a la demanda en sábado o víspera de festivo en la red diurna:

–Al tratarse el día 29 de noviembre como un sábado, se toma como referencia el volumen medio de viajes de los últimos sábados de octubre 2025, resultando un número de viajes promedio de 86.500 viajes, aproximadamente.

–En cuanto a la distribución de la demanda a lo largo del día, cuya comparativa por franjas horarias con un día laborable figura en el anexo 3 del informe, se observa que el comportamiento de las personas usuarias es diferente en los sábados, siendo el pico de volumen de viajes de hora punta muy inferior.

Las horas punta del sábado se concentran por la tarde, estando en el rango entre las horas valle más comprometidas de la mañana y las horas punta menos demandadas de la tarde, con respecto a un día laborable.

Teniendo en cuenta los datos anteriormente expuestos, la Resolución del presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, de conformidad con lo establecido en el informe del Área de Transporte, realiza la siguiente propuesta de servicios mínimos:

–Red diurna en día laborable (para la franja horaria de 6:00 a 8:30 horas).

En la hora punta de un día laborable, puesto que algo más del 60% de los viajes son por motivos obligados (trabajo, médico, etc.), y éstos se concentran en las horas punta, el servicio mínimo en ese periodo, definido como un porcentaje respecto al normal, debería ser aproximadamente de ese orden de magnitud.

Para concretar este porcentaje, se trata de traducirlo a servicio operativo, siendo necesarios 77 autobuses fijos, 1 autobús de reserva, así como 4 vehículos de refuerzo. Teniendo en cuenta que en un día laborable hay 121 autobuses fijos + 2 reservas y 13 autobuses de refuerzo, el servicio esencial así definido resultaría el 60% aproximadamente, del servicio en día laborable.

Este servicio coincide con el del festivo en 15 líneas (líneas 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 19, 20, 21, 22 y 25), en 1 línea es inferior al festivo (línea 23) y en 7 líneas es superior (línea 1, 2, 7, 8, 12, 17 y 18).

Por tanto, en la convocatoria planteada para los días 17 y 20 de noviembre de 2025, desde las 6:00 horas hasta las 8:30 horas, se proponen unos mínimos del 60% para dicha hora punta (6:00 a 8:30) respecto al servicio normal en día laborable. Este porcentaje se aplicará tanto a los autobuses fijos y de reserva, como a los autobuses de refuerzo, según se define en el anexo de esta orden foral.

–Red diurna en sábado o víspera de festivo (para la franja horaria de 13:55 a 23:30 horas).

Es importante tener en cuenta que la convocatoria se refiere al cambio de turno, por lo que estos servicios mínimos se aplicarán en el horario diurno, a partir del inicio del turno de tarde, no afectando al servicio nocturno.

El volumen del servicio de un sábado se puede asimilar al de la hora valle de laborable, por lo que se aplica este a lo largo de la jornada de huelga planteada para el sábado 29 de noviembre de 2025.

Para fijar el mínimo en la hora valle laborable se toma la relación que hay entre la media de hora valle y la media de hora punta de un día laborable y se aplica a los mínimos establecidos en la hora punta. Esta relación sería: 7.298/10.752 viajeros-hora=67,87% de la hora punta. Aplicando esta relación al mínimo fijado en hora punta resulta: 67,87%x60%=40,73%.

Para concretar este porcentaje, se trata de traducirlo a servicio operativo, siendo necesarios 54 autobuses fijos o refuerzos y 1 autobús de reserva, representando el 40% del servicio en día laborable.

Por tanto, en la convocatoria planteada para el día 29 de noviembre de 2025, desde las 13:55 hasta las 23:30 horas, se proponen unos mínimos del 40% respecto al servicio normal en día laborable. Este porcentaje se aplicará tanto a los autobuses fijos, y de reserva, como a los autobuses de refuerzo, según se define en el anexo de esta orden foral.

En su virtud, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 28.2 de la Constitución Española, el artículo 10 párrafo 2 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, y los artículos 49 y 58.1. b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, de conformidad con la propuesta formulada por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y por el Servicio de Planificación y Modernización de Transportes, y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 41 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidenta o Presidente,

ORDENO:

1.º El ejercicio de la huelga convocada por el Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal (TCC) para los días 17 y 20 de noviembre de 2025, entre las 6:00 horas y las 8:30 horas, y 29 de noviembre de 2025, entre las 13:55 horas y las 23:30 horas, deberá respetar en el transporte regular urbano de viajeros de la Comarca de Pamplona el mantenimiento de los servicios mínimos siguientes:

–Días 17 y 20 de noviembre de 2025.

60% aproximadamente respecto al servicio normal en día laborable. Este porcentaje se aplicará tanto a los autobuses fijos y de reserva, como a los autobuses de refuerzo, según el servicio definido en la propuesta formulada por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que se incorpora como anexo a la presente orden foral.

–Día 29 de noviembre de 2025.

40% aproximadamente respecto al servicio normal en día laborable. Este porcentaje se aplicará tanto a los autobuses fijos y de reserva, como a los autobuses de refuerzo, según el servicio definido en la propuesta formulada por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que se incorpora como anexo a la presente orden foral.

2.º Deberá permanecer en activo la plantilla necesaria para garantizar la realización de los servicios mínimos anteriormente señalados.

3.º En aquellos servicios que se estén prestando cuando dé comienzo la huelga, así como en los cambios de turno del personal de conducción afectados por la huelga, se deberá respetar el servicio a los usuarios que viajan en el autobús, debiendo seguir el trayecto hasta la cabecera siguiente mientras queden pasajeros por bajar y parando en las paradas que lo soliciten para, posteriormente y una vez el autobús esté vacío, retirarse a las cocheras.

4.º Lo dispuesto en los apartados anteriores no implicará limitación alguna de los derechos que la normativa reguladora de la huelga reconoce al personal en dicha situación.

5.º El Departamento de Cohesión Territorial podrá solicitar a los responsables de los servicios afectados por la presente orden foral la remisión de información relativa al cumplimiento de los servicios mínimos que en la misma se establecen.

6.º Notificar la presente orden foral y su anexo al Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal (TCC), a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y a Transports Ciutat Comtal (TCC), a los efectos oportunos.

7.º Publicar la presente orden foral y su anexo en el Boletín Oficial de Navarra.

8.º Señalar que, contra la presente orden foral, que no agota la vía administrativa, las personas interesadas podrán interponer recurso de alzada ante el Gobierno de Navarra, en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente al de su notificación, en su caso, o al de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la presente orden foral agota la vía administrativa para las Administraciones Públicas, quienes podrán interponer contra ella recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de su notificación, en su caso, o al de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra, sin perjuicio de poder efectuar requerimiento previo ante el Gobierno de Navarra en la forma y plazo determinados en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Pamplona, 12 de noviembre de 2025.–El consejero de Cohesión Territorial, Óscar Chivite Cornago.

ANEXO.–SERVICIOS MÍNIMOS

Servicios mínimos huelga días 17 y 20 de noviembre de 2025, de 6:00 a 8:30 horas

Día laborable (60%).

Servicios mínimos huelga día 29 de noviembre de 2025, de 13:55 a 23:30 horas

Día laborable (40%).

Código del anuncio: F2514951