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BOLETÍN Nº 104 - 18 de mayo de 2023

1. Comunidad Foral de Navarra

1.7. Otros

ORDEN FORAL 32/2023, de 11 de mayo, del consejero de Cohesión Territorial, por la que se establecen los servicios mínimos del transporte regular de viajeros de uso general de la Comarca de Pamplona con motivo de la huelga convocada para el día 18 de mayo de 2023, desde las 00:00 horas hasta las 23:59 horas.

El Sector Federal de Transporte por Carretera de la Confederación General del Trabajo (CGT), ha convocado huelga sectorial en el ámbito del transporte de personas y mercancías por carretera en toda España, para el día 18 de mayo de 2023, desde las 00:00 horas hasta las 23:59 horas.

El derecho de huelga, reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución Española, debe ser compatibilizado con las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, sin que ello suponga vaciar de contenido el ejercicio de aquél, según la interpretación dada al citado precepto por la jurisprudencia tanto ordinaria como constitucional.

El transporte de viajeros es un servicio esencial en cuanto constituye el instrumento a través del cual se garantiza el ejercicio del derecho de libertad de circulación consignado en el artículo 19 de la Constitución Española y el cauce para el ejercicio de otros derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos tales como el derecho a la educación, el derecho al trabajo y el derecho a la protección de la salud.

La atribución de naturaleza esencial al transporte público ha sido confirmada por las Sentencias del Tribunal Constitucional 53/1986 y 26/1981, así como por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 11 de abril de 2003.

Por ello, ante la convocatoria de huelga general, los servicios de transporte de viajeros de la Comunidad Foral no pueden quedar totalmente paralizados, por la negativa influencia que ello tendría en otros sectores de la sociedad, al impedir o dificultar notablemente el traslado de trabajadores, escolares, estudiantes y otros usuarios necesitados de dicho transporte público, con los graves perjuicios que esto supondría para los intereses generales de la sociedad, sin olvidar que el derecho de huelga ha de ser compatibilizado con derechos también fundamentales de los ciudadanos que, ajenos al conflicto, resultan perjudicados con la huelga convocada.

La competencia para determinar los servicios que se consideran esenciales y la adopción de medidas para proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos está atribuida a la autoridad gubernativa en el artículo 10 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, competencia que en el caso presente debe ser ejercitada por la Comunidad Foral de Navarra, en virtud de las competencias asumidas conforme a lo dispuesto en los artículos 49 y 58.1.b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

Mediante Resolución 221/2023, de 10 de mayo, del presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, entidad a la que corresponde la titularidad del servicio de transporte regular de viajeros de uso general en la Comarca de Pamplona, se ha propuesto al Departamento de Cohesión Territorial el establecimiento de los servicios mínimos con motivo de la convocatoria de huelga realizada por el Sector Federal de Transporte por Carretera de la Confederación General del Trabajo (CGT), para el día 18 de mayo de 2023, de las 00:00 horas hasta las 23:59 horas.

Dicha Resolución considera que, para esta convocatoria de huelga, han de establecerse servicios mínimos en función de otras huelgas convocadas anteriormente con características similares. Así, los precedentes más cercanos se encuentran en las siguientes convocatorias:

–Convocatoria de huelga general para el día 21 de mayo de 2009, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB, ESK y STEE/EILAS. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 45/2009, de 11 de mayo de la Consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones. La Sentencia 424/2009, de 24 de julio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, declaró conforme a derecho la Orden Foral 45/2009.

–Convocatoria de huelga general para el día 29 de junio de 2010, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB, ESK y STEE/EILAS. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 44/2010, de 23 de junio de la consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones. La Sentencia 327/2011, de 4 de julio, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, inadmitió el recurso interpuesto contra la Orden Foral 6/2011.

–Convocatoria de huelga general para el día 29 de septiembre de 2010, presentada por las organizaciones sindicales CCOO, UGT, CGT y Confederación Intersindical. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 57/2010, de 16 de septiembre de la consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones.

–Convocatoria de huelga general para el día 27 de enero de 2011, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB y STEE/EILAS. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 6/2011, de 19 de enero de la consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones. La Sentencia 389/2011, de 13 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, declaró conforme a derecho la Orden Foral 6/2011.

–Convocatoria de huelga general para el día 26 de septiembre de 2012, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB, ESK, STEE/EILAS y CGT/LKN. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 42/2012, de 20 de septiembre del Consejero de Fomento. La Sentencia 352/2013, de 17 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, declaró conforme a derecho la Orden Foral 42/2012.

–Convocatoria de huelga general para el día 8 de marzo de 2018, presentada por Alternativa Sindical de Trabajadores (AST), Confederación Nacional del Trabajo (CNT), Sindicato de Co-misiones de Bases (cobas), Confederación Intersindical, Unión Sindical Obrera (USO), Con-federación General del Trabajo (CGT), ELA, LAB, ESK, STEILAS, Comisiones Obreras (CCOO) y Unión General de Trabajadores (UGT). Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 9/2018, de 2 de marzo del Consejero del Departamento de Desarrollo Económico.

–Convocatoria de huelga general para el día 30 de enero de 2020, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB, ESK y STEE/EILAS. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 4/2020, de 21 de enero del consejero de Cohesión Territorial. La Sentencia 99/2020, de 25 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, declaró conforme a derecho la Orden Foral 4/2020.

–Convocatoria de huelga general para el día 28 de abril de 2023, presentada por la Confederación General de Trabajadores (CGT). Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 17/2023, de 24 de abril del consejero de Cohesión Territorial.

A su vez, la citada resolución tiene en cuenta las especiales características del transporte urbano de la Comarca de Pamplona, que se detallan en el informe elaborado al efecto por el Director del Área de Transporte, que obra en el expediente de referencia y, cuyos datos más relevantes se exponen a continuación, así como la fecha concreta en que se convoca la huelga.

El Transporte Urbano Comarcal se presta en un ámbito formado por 18 municipios de la Comarca de Pamplona, cuya población representa algo más de la mitad de la población de Navarra, y que reúne los principales centros hospitalarios y las dos universidades. Todos estos núcleos y centros de actividad generan un importante número de desplazamientos diarios que, en un porcentaje apreciable, son resueltos por el transporte público urbano.

En el caso de la Comarca de Pamplona no existen modos de transporte urbano colectivo alternativos (metro, tren cercanías, tranvía, etc.) que permitan resolver los desplazamientos que se realizan diariamente en el Transporte Urbano Comarcal, dato éste muy importante a tener en cuenta a la hora de fijar los servicios esenciales de esta huelga.

Lógicamente, el servicio de taxi no es una alternativa, pues su precio no resulta comparable con el transporte urbano y su capacidad es manifiestamente insuficiente para resolver los desplazamientos masivos que se producen (aproximadamente, 130.000 viajeros en un día laborable).

El día de la huelga convocada afectará principalmente a los 71.500 viajes que se realizan diariamente en el transporte público por personas sin medios de transporte alternativos (coche propio o como acompañante) y que, por tanto, sufrirán más directamente los efectos de esta huelga.

Igualmente, debemos tener en cuenta la adecuada información a los usuarios, o lo que es lo mismo, que el nivel de servicio que se determine debe ser plenamente identificable.

El uso que es posible realizar del transporte urbano está fuertemente condicionado por la información que de él se tenga, de tal manera que la oferta real se convierte en una oferta potencial menor en función de la información disponible.

Esto es especialmente importante en el caso de la definición de los servicios mínimos ya que, por su cuantía reducida, no es viable para el usuario "esperar en la parada a que llegue el autobús" (comportamiento habitual en los servicios de alta frecuencia) sino que debe acudir en horarios concretos y conocidos. Por ello, el porcentaje que se determine como servicio mínimo debe ser traducible a unos intervalos de paso razonables de las distintas líneas y cuya información sea inteligible.

La citada Resolución del presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona expone las principales características de la oferta del servicio de transporte urbano comarcal para un día laborable ordinario.

Así, respecto a la oferta, se destaca lo siguiente:

a) La red diurna está formada por 23 líneas: 19 radiales o doblemente radiales, 2 perimetrales y 2 líneas circulares, con las siguientes frecuencias:

Alta: intervalo de paso inferior o igual a 12 minutos: 9 líneas (3, 4, 7, 8, 9, 12, 16, 18 y 21).

Media-alta: intervalo de paso entre 15 y 20 minutos: 9 líneas (2, 5, 6, 11, 15, 17, 19, 20 y 25).

Baja: intervalo de paso igual o superior a 30 minutos: 5 líneas (1, 10, 14, 22 y 23).

El número de autobuses en funcionamiento para un día laborable es de 131, aproximadamente:

Buses denominados fijos que funcionan durante el servicio diurno: 116.

Buses de refuerzo durante la hora punta: aproximadamente, 13.

Buses de reserva para suplir a fijos o refuerzos en caso de avería: 2.

b) La red nocturna está formada por 10 líneas: 9 radiales y 1 circular. Las frecuencias y las líneas difieren del tipo de día semana que se trate, así, ateniéndose a los días afectados por la huelga del 18 de mayo, la oferta sería la siguiente:

–La oferta de un miércoles ordinario, se presta desde las 22:45 hasta las 00:30 aproximadamente:

• Intervalo de paso de 30 minutos: 3 líneas (N2, N5 y N6).
• Intervalo de paso entre 30 y 60 minutos: 6 líneas (N1, N3, N4, N7, N8 y N10).
• La N9 no presta servicio.

–La oferta de un jueves ordinario, se presta desde las 22:45 hasta las 04:00 aproximadamente:

• Intervalo de paso de 30 minutos: 3 líneas (N2, N5 y N6).
• Intervalo de paso entre 30 y 60 minutos: 5 líneas: (N1, N3, N4, N7 y N10).
• Intervalo de paso de 120 minutos: 2 líneas (N8 y N9).

En ambos casos, el número de autobuses en funcionamiento es muy inferior al existente en el servicio diurno:

• 12 autobuses fijos.
• Buses de reserva para suplir a fijos en caso de avería: 1.

A continuación, la citada resolución recoge las principales características de la demanda del transporte urbano comarcal en un día laborable lectivo:

a) En la red diurna el número de viajeros promedio es de 130.000 viajeros.

La demanda de transporte para un día laborable lectivo se concentra en tres horas puntas:

Hora punta de la mañana: de 06:30 horas a 09:30 horas, con demandas puntas de hasta 10.000 viajeros/hora, concentrando aproximadamente el 18,6% de la demanda diurna.

Hora punta del mediodía: de 13:00 horas a 15:30 horas, con demandas puntas de hasta 12.150 viajero/hora, concentrando aproximadamente el 19,9% de la demanda diurna.

Hora punta de la tarde: de 17:00 horas a 20:30 horas, con demandas puntas de hasta 8.900 viajeros/hora, concentrando aproximadamente el 23,2% de la demanda diurna.

En cuanto a las horas de menor uso y horas valle, la hora valle de la mañana (de 09:30 horas a 13:00 horas) tiene un menor uso horario que la de la tarde (15:30 horas a 17:00 horas).

Por otra parte, los motivos de viaje en un día laborable medio, obtenidos de la encuesta autocumplimentada realizada a los usuarios del transporte urbano comarcal en noviembre de 2013 (expresados en porcentaje):

Por lo tanto, los motivos de trabajo y estudios (colegios, universidad...) son los mayoritarios, con aproximadamente el 60% de los viajes, y esto es así en el conjunto de las líneas del Transporte Urbano Comarcal. Si a estos datos le añadimos los de motivo médico, entre los tres sumarían las 2/3 partes de los desplazamientos en transporte público.

En cuanto a la distribución a lo largo del día de los viajes por los distintos motivos, los desplazamientos por motivos de trabajo y estudios se concentran, sobre todo, en las horas punta de la mañana y del mediodía, mientras que los viajes por motivos médicos, hospitales, etc., están distribuidos a lo largo del día.

Según los datos de la ya mencionada encuesta autocumplimentada, el 55% de los viajeros en día laborable no disponen de otro medio de transporte.

b) En la red nocturna, el número promedio de viajeros es:

En la noche del miércoles a jueves: 1.000 viajeros, en aproximadamente 1,5 horas de servicio.

En la noche del jueves al viernes: 2.600 viajeros, en aproximadamente 5,5 horas de servicio.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto y la caracterización de la oferta y de la demanda del transporte urbano de la Comarca de Pamplona, la citada Resolución del Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona realiza la siguiente propuesta de servicios mínimos:

a) En la red diurna se propone una distribución variable de los servicios mínimos, puesto que la demanda varía a lo largo del día.

Para hacer operativo este procedimiento, se definen los servicios mínimos por franjas homogéneas según el esquema de horas punta y horas valle:

Hora punta de la mañana: de 06:30 horas a 09:30 horas.

Hora punta del mediodía: de 13:00 horas a 15:30 horas.

Hora punta de la tarde: de 17:00 horas a 20:30 horas.

Las horas valle serían las restantes.

Puesto que algo más del 60% de los viajes son por motivos obligados (trabajo, estudios, médicos, etc.), y éstos se concentran en las horas punta, el servicio mínimo en ese período, definido como un porcentaje respecto al normal, debiera ser aproximadamente de ese orden de magnitud.

Para concretar este porcentaje, se traduce a servicio operativo, siendo necesarios 79 autobuses fijos, 1 autobús de reserva, así como 6 vehículos de refuerzo. Teniendo en cuenta que en un día laborable hay 116 autobuses fijos más 2 de reserva y 13 autobuses de refuerzo, el servicio esencial así definido resultaría el 60% del servicio en día laborable.

Este servicio esencial coincide con el festivo en 16 líneas (líneas 1, 2, 3,4, 5, 6, 11, 12, 14, 15, 16, 19, 20, 21, 22 y 25), en 3 líneas es inferior al festivo (líneas 7, 8 y 17) y en 4 líneas es superior (líneas 9, 10, 18 y 23).

Para fijar el mínimo en la hora valle, se toma la relación que hay entre hora valle y hora punta, aplicándose a los mínimos establecidos en la hora punta. Esta relación sería 6.655 dividido entre 12.154 viajeros/hora, lo que supone un 54,8% de la hora punta. Aplicando esta relación al mínimo fijado en la hora punta, tendríamos 54,8% por 60% igual a 32,9%.

Si para concretar este porcentaje lo traducimos a servicio operativo, serían necesarios 52 autobuses fijos y 1 autobús de reserva, representando el 40% del servicio en día laborable. En este caso, no existen autobuses de refuerzo.

Por tanto, resultan unos mínimos del 60% para la hora punta (entre los siguientes intervalos horarios: de 06:30 a 09:30, de 13:00 a 15:30 y de 17:00 a 20:30) y del 40% para la hora valle (entre los siguientes intervalos horarios: de 09:30 a 13:00, de 15:30 a 17:00 y de 20:30 a 22:30) respecto al servicio normal en día laborable. Estos porcentajes se aplicarán tanto a los autobuses fijos y de reserva, como a los autobuses de refuerzo, según el servicio definido por la propuesta formulada por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que se incorpora como Anexo a la presente Orden Foral.

En los momentos en que se pasa de hora punta a hora valle (a las 09:30, 15:30 y 20:30 horas), se deberá respetar el servicio a los usuarios que viajan en el autobús, debiendo seguir el trayecto hasta la cabecera siguiente mientras queden pasajeros por bajar y parando en las paradas que lo soliciten para, posteriormente y una vez el autobús esté vacío, retirarse a las cocheras.

b) La red nocturna tiene de por sí un servicio reducido que oscila, en la mayoría de casos, entre 30 y 60 minutos de intervalo de paso. Por ello, se proponen los siguientes servicios esenciales, con el fin de garantizar una mínima movilidad:

–Para el turno de la noche del miércoles 17 de mayo a la madrugada del jueves 18 de mayo: realizar el primer y último servicio de cada una de las líneas, desde cada una de sus cabeceras.

–Para el turno de la noche del jueves 18 de mayo a la madrugada del viernes 19 de mayo: la realización de un servicio a la hora en cada una de las líneas nocturnas, salvo en las líneas N8 y N9, en que se realizará un servicio mínimo cada dos horas en cada una de ellas. En todas, ellas se realizará el primer y último servicio desde cada una de las cabeceras.

En su virtud, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 28.2 de la Constitución Española, el artículo 10 párrafo 2 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, y el artículo 49 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, de conformidad con la propuesta formulada por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y por el Servicio de Planificación y Régimen Jurídico de Transportes y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 41 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidenta o Presidente,

ORDENO:

1.º El ejercicio de la huelga convocada por el Sector Federal de Transporte por Carretera de la Confederación General del Trabajo (CGT) para el día 18 de mayo de 2023, desde las 00:00 horas hasta las 23:59, deberá respetar en el transporte regular de viajeros de uso general de la Comarca de Pamplona el mantenimiento de los siguientes servicios mínimos:

a) En el servicio diurno: un 60% para la hora punta (06:30 a 09:30, 13:00 a 15:30 y 17:00 a 20:30) y del 40% para la hora valle (09:30 a 13:00, 15:30 a 17:00 y 20:30 a 22:30) respecto al servicio normal en día laborable. Estos porcentajes se aplicarán tanto a los autobuses fijos y de reserva, como a los autobuses de refuerzo, según el servicio que se define en el Anexo a esta Orden Foral.

En el momento en que se pasa de hora punta a hora valle (09:30, 15:30 y 20:30 horas), se deberá respetar el servicio a los usuarios que viajan en el autobús, debiendo seguir el trayecto hasta la cabecera siguiente mientras queden pasajeros por bajar y parando en las paradas que lo soliciten para, posteriormente y una vez el autobús esté vacío, retirarse a las cocheras.

b) En el servicio nocturno, se realizarán los siguientes servicios mínimos:

–Para el turno de la noche del miércoles 17 de mayo a la madrugada del jueves 18 de mayo: la realización del primer y último servicio de cada una de las líneas, desde cada una de sus cabeceras.

–Para el turno de la noche del jueves 18 de mayo a la madrugada del viernes 19 de mayo: la realización de un servicio a la hora en cada una de las líneas nocturnas, salvo en las líneas N8 y N9, en que se realizará un servicio mínimo cada dos horas en cada una de ellas. En todas ellas se realizará el primer y último servicio desde cada una de las cabeceras.

2.º Deberá permanecer en activo la plantilla necesaria para garantizar la realización de los servicios anteriormente señalados.

3.º Lo dispuesto en los apartados anteriores no implicará limitación alguna de los derechos que la normativa reguladora de la huelga reconoce al personal en dicha situación.

4.º El Departamento de Cohesión Territorial podrá solicitar a los responsables de los servicios afectados por la presente Orden Foral la remisión de información relativa al cumplimiento de los servicios mínimos que en la misma se establecen.

5.º Notificar la presente Orden Foral y su anexo al Sector Federal de Transportes por Carretera de la Confederación General del Trabajo (CGT), al Servicio de Planificación y Régimen Jurídico de Transportes, a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y a Transports Ciutat Comtal, S.A., a los efectos oportunos.

6.º Publicar esta Orden Foral y su anexo en el Boletín Oficial de Navarra.

7.º Señalar que, contra la presente Orden Foral, que no agota la vía administrativa, las personas interesadas podrán interponer recurso de alzada ante el Gobierno de Navarra, en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente al de su notificación, en su caso, o al de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la presente Orden Foral agota la vía administrativa para las Administraciones Públicas, quienes podrán interponer contra ella recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de su notificación, en su caso, o al de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra, sin perjuicio de poder efectuar requerimiento previo ante el Gobierno de Navarra en la forma y plazo determinados en el artículo 44 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Pamplona, 11 de mayo de 2023.–El consejero de Cohesión Territorial, Bernardo Ciriza Pérez.

ANEXO.–SERVICIOS MÍNIMOS

Huelga día 18 de mayo de 2023, de 00:00 horas a 23:59 horas
Días laborables (40%-60%)

Código del anuncio: F2307552