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BOLETÍN Nº 240 - 15 de diciembre de 2016

1. Comunidad Foral de Navarra

1.1. Disposiciones Generales

1.1.3. Órdenes Forales

ORDEN FORAL 254/2016, de 13 de diciembre, del Consejero de Desarrollo Económico, por la que se establecen los servicios mínimos del transporte regular urbano de viajeros de la Comarca de Pamplona con motivo de la huelga convocada por el Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal S.L. (TCC) para el día 16 de diciembre de 2016, de 9:00 a 10:00 horas.

Con fecha 30 de noviembre de 2016 tuvo entrada en el Registro del Servicio Navarro de Empleo-Nafar Lansare un escrito remitido por el Presidente del Comité de Empresa de Transports Ciutat Comptal S.L. (TCC), empresa concesionaria del servicio de transporte regular urbano de viajeros en la Comarca de Pamplona, por el cual se daba traslado de la convocatoria de huelga en el servicio del transporte urbano comarcal para el día 16 de diciembre de 2016, de 9:00 a 10:00 horas.

El derecho de huelga reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución Española debe ser compatibilizado con las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, sin que ello suponga vaciar de contenido el ejercicio de aquél, según interpretación dada al citado precepto por la jurisprudencia tanto ordinaria como constitucional.

El transporte de viajeros es un servicio esencial en cuanto constituye el instrumento a través del cual se garantiza el ejercicio del derecho de libertad de circulación consignado en el artículo 19 de la Constitución Española y el cauce para el ejercicio de otros derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos tales como el derecho a la educación, el derecho al trabajo y el derecho a la protección de la salud.

La atribución de naturaleza esencial al transporte público ha sido confirmada, entre otras, por las Sentencias del Tribunal Constitucional 53/1986 y 26/1981, así como por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 11 de abril de 2003.

Por ello, ante la convocatoria de huelga, los servicios de transporte de viajeros no pueden quedar totalmente paralizados, por la negativa influencia que ello tendría en otros sectores de la sociedad, al impedir o dificultar notablemente el traslado de los usuarios necesitados de dicho transporte público, con los graves perjuicios que esto supondría para los intereses generales de la sociedad, sin olvidar que el derecho de huelga ha de ser compatibilizado con derechos también fundamentales de los ciudadanos.

La competencia para determinar los servicios que se consideran esenciales y la adopción de medidas para proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos está atribuida a la autoridad gubernativa en el artículo 10 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, competencia que en el caso presente debe ser ejercitada por la Comunidad Foral de Navarra en virtud de las competencias asumidas conforme a lo dispuesto en los artículos 49.1.f) y 58.1.b) de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

Con fecha de 7 de diciembre de 2016 ha tenido entrada en el Registro General Electrónico de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra el traslado de la Resolución 524/2016, de 7 de diciembre, del Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, entidad a la que corresponde la titularidad del transporte regular urbano de viajeros de uso general de la Comarca de Pamplona, mediante la que se ha propuesto al Departamento de Desarrollo Económico el establecimiento de servicios mínimos en dicho transporte con motivo de la huelga convocada por el Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal S.L. (TCC).

Esta Resolución considera que debe tenerse en cuenta que ante huelgas convocadas por el Comité de Empresa de la empresa concesionaria del transporte urbano comarcal en ocasiones anteriores, se han establecido los siguientes servicios mínimos:

–En enero de 2004, el Decreto Foral 10/2004, de 12 de enero, estableció unos servicios mínimos del 57%.

–En marzo de 2004, el Decreto Foral 145/2004, de 22 de marzo, estableció unos servicios mínimos del 57%. La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra número 819/2001, de 12 de agosto los declaró conformes a derecho.

–En el año 2007, la Orden Foral 88/2007, de 26 de junio, del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, estableció unos servicios mínimos del 60% para la huelga convocada el día 3 de julio.

–En el año 2010, la Orden Foral 47/2010, de 29 de junio, de la Consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, estableció unos servicios mínimos del 60% para la huelga parcial convocada los días 21 y 28 de julio. Esta Orden Foral no fue objeto de ningún recurso.

–En el año 2013, la Orden Foral 145/2013, de 2 de diciembre, del Consejero de Fomento, estableció unos servicios mínimos del 60% para la huelga convocada el día 26 de noviembre de 2013.

Los servicios mínimos que se solicitan también tienen en cuenta los establecidos en otras huelgas de carácter general convocadas anteriormente, los cuales han sido declarados conformes a derecho por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Así los precedentes más cercanos se encuentran en las siguientes convocatorias:

–Convocatoria de huelga general para el día 26 de septiembre de 2012, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB, ESK, STEE/EILAS y CGT/LKN. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 42/2012, de 20 de septiembre del Consejero de Fomento. La Sentencia 352/2013, de 17 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, declaró conforme a derecho la Orden Foral 42/2012.

–Convocatoria de huelga general para el día 27 de enero de 2011, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB y STEE/EILAS. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 6/2011, de 19 de enero, de la Consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones. La Sentencia 389/2011, de 13 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, declaró conforme a derecho la Orden Foral 6/2011.

–Convocatoria de huelga general para el día 29 de septiembre de 2010, presentada por las organizaciones sindicales CCOO, UGT, CGT y Confederación Intersindical. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 57/2010, de 16 de septiembre, de la Consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones.

–Convocatoria de huelga general para el día 29 de junio de 2010, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB, ESK y STEE/EILAS. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 44/2010, de 23 de junio, de la Consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones. La Sentencia 327/2011, de 4 de julio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, inadmitió el recurso interpuesto contra la Orden Foral 6/2011.

–Convocatoria de huelga general para el día 21 de mayo de 2009, presentada por las organizaciones sindicales ELA, LAB, ESK y STEE/EILAS. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 45/2009, de 11 de mayo, de la Consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones. La Sentencia 424/2009, de 24 de julio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, declaró conforme a derecho la Orden Foral 45/2009.

–Convocatoria de huelga general para el día 26 de septiembre de 2012, presentada por las organizaciones sindicales ELA y LAB. Los servicios mínimos se establecieron en la Orden Foral 42/2012, de 20 de septiembre del Consejero de Fomento. La Sentencia 352/2013, de 17 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, declaró conforme a derecho la Orden Foral 42/2012.

A su vez, la citada Resolución valora las circunstancias de dicho servicio de transporte cuyos datos más relevantes se exponen a continuación.

El transporte urbano comarcal se presta en un ámbito formado por 18 municipios de la Comarca de Pamplona cuya población representa algo más de la mitad de la población de Navarra, y que reúne los principales centros hospitalarios y las dos universidades. Todos estos núcleos y centros de actividad generan un importante número de desplazamientos diarios que, en un porcentaje apreciable, son resueltos por el transporte público urbano.

Se trata de una huelga que afecta únicamente a este servicio de transporte por lo que su demanda no se verá aminorada en absoluto, pues las motivaciones que originan los desplazamientos en transporte público se mantendrán durante la misma, a diferencia de lo que ocurriría durante una huelga de carácter general.

En el caso de la Comarca de Pamplona no existen modos de transporte urbano colectivo alternativos (metro, tren cercanías, tranvía, etc.) que permitan resolver los desplazamientos que se realizan diariamente en el transporte urbano comarcal, dato éste muy importante a tener en cuenta a la hora de fijar los servicios esenciales de esta huelga. Asimismo, el servicio de taxi no es una alternativa, pues su precio no resulta comparable con el del transporte urbano, y su capacidad es manifiestamente insuficiente para resolver los desplazamientos dado que en viernes lectivo se transportan aproximadamente 130.000 viajeros, de los cuales unos 7.560 viajan en el período horario en el que se convoca la huelga.

A su vez, esta afección a los usuarios será especialmente significativa para aquellas personas que carecen de medios de transporte alternativos como el vehículo particular. Se estima que cada día se producen 71.500 viajes por personas en esta circunstancia, de los cuales 4.160 se corresponden con el periodo horario en el que se convoca la huelga.

De igual forma, debe tenerse en cuenta que el nivel de servicio que se determine debe ser plenamente identificable. El uso que es posible realizar del transporte urbano está fuertemente condicionado por la información que de él se tenga, de tal manera que la oferta real se convierte en una oferta potencial menor en función de la información disponible.

Esto es especialmente importante en el caso de la definición de los servicios mínimos ya que, por su cuantía reducida, no es viable para el usuario esperar en la parada a que llegue el autobús, sino que se debe acudir en horarios concretos y conocidos. Por ello, el porcentaje que se determine como servicio mínimo debe ser traducible a unos intervalos de paso razonables de las distintas líneas y cuya información sea inteligible.

La citada Resolución del Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona recoge las principales características de la oferta y de la demanda del servicio diurno para un día laborable ordinario, ya que la huelga está convocada para una determinada franja horaria del viernes 16 de diciembre de 2016.

Así, respecto a la oferta, se destaca lo siguiente:

–La red diurna está formada por 22 líneas: 18 radiales o doblemente radiales, 2 perimetrales, y 2 líneas circulares.

La oferta se puede clasificar (para día laborable en hora punta):

• Alta: Intervalo de paso inferior o igual a 12 minutos: 10 líneas (2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 16, 18 y 21).
• Media-alta: Intervalo de paso entre 15 y 20 minutos: 8 líneas (1, 5, 6, 11, 15, 17, 19, y 20).
• Baja: Intervalo de paso igual o superior a 30 minutos: 4 líneas (10, 14, 23 y 25).

–El número de autobuses en funcionamiento para un día laborable es el siguiente:

• Buses denominados fijos que funcionan durante el servicio diurno: 109.
• Buses de refuerzo durante la hora punta: aproximadamente 7.
• Buses de reserva para suplir a fijos o refuerzos en caso de avería: 2.
• Total: aproximadamente 118.

Respecto a las características de la demanda de la red diurna en un viernes laborable lectivo (en concreto, con datos de noviembre de 2016) se destaca lo siguiente:

–El número de viajeros promedio en un viernes laborable lectivo es de 130.000 viajeros. En concreto, en la franja horaria que va desde las 9:00 horas hasta las 10:00 horas se estiman un total de unos 7.560 viajeros.

–La demanda de transporte para un viernes laborable lectivo se concentra en tres horas puntas:

• Hora punta de la mañana: de 6:30 a 9:30, con demandas punta de hasta 10.000 viajeros/hora; este periodo concentra aproximadamente el 18,6% de la demanda diurna.
• Hora punta del mediodía: de 13:00 a 15:30, con demandas punta de hasta 12.150 viajeros/hora; este periodo concentra aproximadamente el 19,9% de la demanda diurna.
• Hora punta de la tarde: de 17:00 a 20:30, con demandas puntas de hasta 8.900 viajeros/hora; este periodo concentra aproximadamente el 23,2% de la demanda diurna.
• En cuanto a las horas de menor uso u horas valle, la hora valle de la mañana (9:30 a 13:00) tiene un menor uso horario que la de la tarde (15:30 a 17:00).

–Los motivos de viaje en un día laborable medio, obtenidos de la encuesta autocumplimentada realizada a los usuarios del TUC en noviembre de 2013, expresados en porcentaje son los siguientes:

a) Trabajo: 38,3%.

b) Estudios: 20,4%.

c) Realización de gestiones: 13,2%.

d) Compras: 6,6%.

e) Médicos y hospitales: 6,3%.

f) Otros: 15,2%.

Por lo tanto, los motivos trabajo y estudios (colegio, universidad..) son los mayoritarios con aproximadamente el 60% de los viajes, y esto es así en el conjunto de las líneas del transporte urbano comarcal. Si a estos datos se añaden los de motivo médico, entre los tres sumarían las dos terceras partes de los desplazamientos en transporte público.

En cuanto a la distribución a lo largo del día de los viajes por los distintos motivos, los desplazamientos por motivos trabajo y estudios se concentran sobre todo en las horas punta de la mañana y mediodía, mientras que los viajes por motivo médico, hospitales, etc. están distribuidos a lo largo del día.

–El 55% de los viajeros en día laborable no disponen de otro medio de transporte, según los resultados de la citada encuesta autocumplimentada.

–Dado que algo más del 60% de los viajes son por motivos obligados (trabajo, estudios, médico, etc.), y éstos se concentran en las horas punta, el servicio mínimo en ese periodo, definido como un porcentaje respecto al normal, debiera ser aproximadamente de ese orden de magnitud.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, y dado que la huelga está convocada entre las 9:00 y las 10:00 horas, por lo que afecta al final de la hora punta de la mañana, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona ha realizado la propuesta de servicios mínimos del 60% respecto del servicio de transporte normal en día laborable, aplicándose este porcentaje tanto a los autobuses fijos y reservas, como a los autobuses de refuerzo.

Para concretar este porcentaje, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona ha estimado los medios requeridos, siendo necesarios 66 autobuses fijos y 1 autobús de reserva según se detalla en el anexo.

De este modo, teniendo en cuenta que en un día laborable hay 111 autobuses, considerando los fijos más los de reserva, el servicio esencial así definido resultaría el 60% del servicio en día laborable.

Este servicio esencial coincide con el festivo en 8 líneas (líneas 2, 9, 10, 14, 15, 16, 18, 20), en 8 líneas es inferior al festivo (líneas 3, 5, 6, 7, 8, 11, 19 y 21) y en 6 líneas es superior (líneas 1, 4, 12, 17, 23 y 25).

En su virtud, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 28.2 de la Constitución Española, el artículo 10 párrafo 2 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, y el artículo 49 de la Ley Orgánica13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, de conformidad con la propuesta formulada por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona y por el Servicio de Transportes y en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 41 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente,

ORDENO:

1.º El ejercicio de la huelga convocada por el Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal S.L. (TCC) para el día 16 de diciembre de 2016, de 9:00 a 10:00 horas, deberá respetar en el transporte regular urbano de viajeros de la Comarca de Pamplona el mantenimiento de los servicios mínimos siguientes:

–El 60% respecto al servicio de transporte normal en día laborable. Este porcentaje se aplicará tanto a los autobuses fijos como a los reservas, según el servicio definido por la propuesta formulada por la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, que se incorpora como Anexo a la presente Orden Foral.

2.º Deberá permanecer en activo la plantilla necesaria para garantizar la realización de los servicios anteriormente señalados.

3.º Lo dispuesto en los apartados anteriores no implicará limitación alguna de los derechos que la normativa reguladora de la huelga reconoce al personal en dicha situación.

4.º El Departamento de Desarrollo Económico podrá solicitar a los responsables de los servicios afectados por la presente Orden Foral la remisión de información relativa al cumplimiento de los servicios mínimos que en la misma se establecen.

5.º Notificar la presente Orden Foral y su Anexo al Comité de Empresa de Transports Ciutat Comtal S.L. (TCC), a Transports Ciutat Comtal, S.L. (TCC) y a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, a los efectos oportunos.

6.º Publicar la presente Orden Foral y su Anexo en el Boletín Oficial de Navarra.

7.º Señalar que contra la presente Orden Foral, que no agota la vía administrativa, los particulares podrán interponer recurso de alzada ante el Gobierno de Navarra, en el plazo de un mes, a contar desde el día siguiente al de su notificación, en su caso, o al de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la presente Orden Foral agota la vía administrativa para las Administraciones Públicas, quienes podrán interponer contra ella recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de su notificación, en su caso, o al de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra, sin perjuicio de poder efectuar el requerimiento previo ante el Gobierno de Navarra en la forma y plazo determinados en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Pamplona, 13 de diciembre de 2016.–El Consejero de Desarrollo Económico, Manuel Ayerdi Olaizola.

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