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BOLETÍN Nº 42 - 4 de abril de 2007

II. ADMINISTRACION LOCAL DE NAVARRA

2.1. ORDENANZAS Y OTRAS DISPOSICIONES GENERALES

PAMPLONA

Modificación Plan Municipal

Por Orden Foral 0032/2007 del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda se aprobó definitivamente el expediente de Modificación normativa Urbanística General. Plan Municipal de Pamplona, "Artículo 29. Dotaciones".

Dicha orden fue publicada en el BOLETIN OFICIAL de Navarra número 20 de 7 de marzo de 2007 cuyo texto se publica a continuación.

MODIFICACION PLAN MUNICIPAL

1._Objeto de la modificación.

La presente modificación puntual de la Normativa Urbanística General del Plan Municipal de Pamplona tiene por objeto establecer una nueva regulación del artículo 29 "Dotaciones" para posibilitar que el régimen de actuación sobre aquellas que merezcan la consideración de dotaciones de rango pormenorizado se defina desde los Planes de Desarrollo previstos en el propio Plan Municipal.

En concreto, se trata de articular unas nuevas determinaciones que permitan que desde estos planes (normalmente planes especiales de reforma interior) se puedan adecuar las previsiones dotacionales de rango pormenorizado a las concretas necesidades del ámbito ordenado.

2._Ambito.

Esta modificación es de aplicación en el Término Municipal de Pamplona.

3._Iniciativa de la modificación.

Esta modificación se realiza por iniciativa del propio Ayuntamiento de Pamplona.

4._Los usos dotacionales en el Plan Municipal.

En lo que respecta al objeto de esta modificación, las determinaciones del Plan Municipal a considerar son las que afectan al posible cambio de uso de los terrenos y edificios destinadas a equipamientos de rango pormenorizado. Por ello, resulta necesario analizar previamente el contenido del plan en esta materia, y en concreto, el Anejo III "Equipamientos".

Por su interés se transcriben algunas determinaciones y consideraciones del plan recogidas en el citado anejo aunque por haber podido perder en parte vigencia desde la elaboración del plan, se adaptan en su redacción allá donde sea necesario.

4.1. Aspectos generales.

El Plan Municipal reconoce explícitamente que los equipamientos son piezas clave para el desarrollo de un adecuado nivel de calidad de vida de los ciudadanos teniendo en cuenta, para determinar sus necesidades en esta materia, que la ciudad está en constante evolución y remodelación y que tiene, además, una clara vocación de perdurabilidad en el tiempo que no se puede obviar.

Los equipamientos, entendidos como elementos para la satisfacción de esas necesidades colectivas, están sujetos a las transformaciones sociales; por ello, hay que redefinirlos con cierta frecuencia y regularlos legalmente conforme se asientan determinados cambios sociales.

Por ello, se hace necesaria una visión amplia y prospectiva en la planificación de los equipamientos, como contrapunto de una visión más puntual y mediatizada por los datos demográficos previstos para un momento relativamente corto de planificación. La razón de esta afirmación está en que la intervención que requiere el urbanismo en el territorio, en cualquiera de sus ámbitos, incluido el de la previsión de equipamientos, es preciso preverla con mucho tiempo de anticipación, por lo lenta que resulta su ejecución. De no intervenir así, el territorio acabaría por ocuparse con otros usos, haciendo imposible ubicar los equipamientos allí donde realmente van a ser necesarios.

En este sentido, desde el plan se destaca especialmente que, al acometer una planificación de equipamientos existen dos puntos de partida diferentes, según se trate de ciudad "nueva" o ciudad "ya construida". En el primer caso la cuestión es más sencilla, ya que para abordar una previsión de equipamientos para la ciudad/barrio basta con aplicar las normativas o estándares de equipamiento que contempla la legislación vigente.

Sin embargo, en el caso de la ciudad "ya construida" los elementos a contemplar son mucho más numerosos, cambiantes y complejos, pudiéndose citar entre ellos el estado actual de los equipamientos; la diversidad y la indefinición de los existentes; su capacidad teórica o potencial; su nivel de ocupación; la población y su evolución; el cambio las necesidades sociales, lo que determina que la demanda futura sea difícil de concretar; la legalidad que regula el uso de los diferentes equipamientos; la respuesta a las demandas desde una intervención pública, privada o mixta.

4.2. Los objetivos.

Los objetivos generales que se pretende cubrir con la propuesta de equipamientos para el Proyecto de Plan Municipal son los siguientes:

1.º Dotar a los barrios de suficientes elementos como para equilibrar y homogeneizar a la ciudad en sus distintas partes.

2.º Dotar, igualmente, a la ciudad con aquellos elementos de carácter más general, llámense auditorio (ya ejecutado), pabellón polideportivo, biblioteca general (prevista en Mendebaldea), etc., de modo que el conjunto municipal esté más completo.

3.º Adelantarse a las necesidades futuras con otros equipamientos de carácter o rango también general, como universidades, hospitales, parques o edificaciones emblemáticas para la ciudad, la comarca o incluso la propia comunidad autónoma, de manera que ejerzan de puntos de referencia o motor de desarrollo en un momento determinado del futuro.

4.º Otro objetivo es plantearse los cambios que el devenir social lleva consigo _cambios demográficos, económicos, técnicos, ..._ asumiendo las previsibles necesidades futuras. En este sentido, hay que recordar que la planificación de los equipamientos para una ciudad no sólo ha de tener en cuenta la respuesta a las necesidades a corto plazo, sino también aquellas que se derivan del más lejano horizonte marcado para su crecimiento urbano.

5.º Lo anterior nos pone en la pista de que un trabajo de propuesta de equipamientos, como el proyectado para el presente Plan Municipal, ha de hacerse sobre la base de reserva de suelo para dar cabida a todos aquellos equipamientos necesarios en la fase última de la ciudad proyectada. A menudo se confunden las propuestas de equipamientos de los planes urbanísticos con las necesidades actuales o de corto plazo, idea totalmente opuesta al objetivo del planeamiento urbanístico que no es sino la reserva de suelo para la ciudad deseable en el futuro. La razón es que de no hacerlo así la ciudad, una vez construida, puede resultar demasiado rígida para intervenir en ella.

6.º En la mayor parte de los equipamientos se ha estimado la oferta actual, tanto pública como privada, como real y consolidada a la hora de elaborar la nueva planificación, de modo que ésta integre el desarrollo y la evolución histórica de la ciudad. Este objetivo es principalmente válido para la ciudad consolidada; en las nuevas zonas urbanas se planifican los equipamientos con el criterio de oferta pública en su totalidad.

4.3. Clasificación de los distintos equipamientos.

El Plan Municipal parte de una clasificación tradicional de los equipamientos al dividir éstos en:

1.º Equipamientos locales o de barrio.

2.º Equipamientos municipales o de ciudad.

3.º Equipamientos supramunicipales o comarcales y regionales.

Los equipamientos locales o de barrio tienen, en principio, un ámbito territorial reducido, que en el espacio no representaría más de un kilómetro a partir de un punto central y que en el tiempo no supondría más de 15 minutos desde cualquier lugar de la zona a dicho centro. El ámbito de población estaría en torno a las 15.000-20.000 personas, si bien esta cantidad es orientativa.

Las delimitaciones para estos equipamientos de barrio se corresponden con las 14 unidades integradas del tipo a) definidas en el artículo 9.º de la Normativa Urbanística General, caracterizados por constituir núcleos de funcionamiento con entidad propia.

Los equipamientos municipales o de ciudad son los que están concebidos para atender determinadas necesidades de todos los vecinos de la ciudad, independientemente del lugar de residencia dentro de la misma. Son los casos de algunas enseñanzas especiales (como el Conservatorio de Música), algunas instalaciones deportivas (como el Estadio Larrabide), el Auditorium, etc ...

Los equipamientos supramunicipales o de comarca/región, como se puede deducir de su propia denominación, son los que tienen por objeto cubrir necesidades de la población de una zona geográfica más amplia que la propia ciudad, bien sea una comarca o una región. Tal es el caso de equipamientos como las universidades, los hospitales y la Biblioteca General de Navarra.

En el plan, a partir de esta clasificación inicial de los equipamientos, se aporta otra más ajustada a sus objetivos y metodología, al definirlos como Locales (de barrio), de Area con dos o más barrios (barrio-ciudad), de Municipio (de ciudad), de Comarca y de Región.

4.4. La regulación del uso dotacional en el Plan Municipal.

Desde el Plan Municipal, en concreto en el artículo 29, se define el régimen específico para el uso dotacional. En lo que afecta al contenido y objeto de esta modificación es de interés lo siguiente:

Artículo 29.º Dotaciones.

Las de dominio público, ya obtenidas, pueden destinarse a los diferentes usos previstos para ellas en el artículo 27, c), justificándose la necesidad de ello en la correspondiente licencia. Ello sin perjuicio de que puedan establecerse usos específicamente auxiliares y necesarios del de la propia dotación. En este supuesto no se incluyen los espacios libres.

Las de dominio privado, ya existentes, también podrán destinarse a los diferentes usos previstos para ellas en el artículo 27, c), mediante la tramitación de una modificación del Plan Municipal. Ello sin perjuicio de que puedan establecerse usos específicamente auxiliares y necesarios del de la propia dotación.

Las nuevas dotaciones privadas pueden destinarse a los diferentes usos previstos para ellas en el artículo 27, c). Ello sin perjuicio de que puedan establecerse usos específicamente auxiliares y necesarios del de la propia dotación.

Para la supresión de una dotación de dominio público, se deberá tramitar una modificación de Plan Municipal y haber obtenido para el mismo dominio otra u otras que la compensen.

La misma regla de supresión se aplicará a las de dominio privado, si bien la dotación obtenida compensatoria lo será para el dominio público.

No se entenderá supresión el cese de la actividad en una dotación.

Los usos dotacionales a los que se refiere el artículo 27.c) son: sanitario, asistencial, docente, cultural, deportivo, recreativo, administrativo, religioso, residencia comunitaria, mercado.

Es decir, las dotaciones pueden destinarse a cualquiera de los usos señalados en el párrafo anterior, directamente si se trata de las públicas y previa modificación de Plan Municipal, si se trata de las privadas.

En caso de supresión (debe entenderse tanto total como parcial) de una dotación pública o privada deberá obtenerse otra u otras públicas que compensen la que desaparece, tramitando para ello una modificación de Plan Municipal. Y ello, con independencia de que se trate de equipamientos locales (de barrio), municipales (de ciudad) o supramunicipales (de comarca o región).

5._Justificación de la modificación.

En este momento en Pamplona se están produciendo distintas circunstancias que deben tenerse en cuenta a la hora de valorar una posible modificación puntual del Plan Municipal en la regulación del régimen de usos dotacionales. Así:

_Se ha aprobado inicialmente el documento de homologación del Plan Municipal a las determinaciones de la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo, consistente, de acuerdo con la disposición transitoria tercera, en distinguir las determinaciones de ordenación estructurante y pormenorizada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 49 de la citada ley foral y la adaptación de las clases y categorías de suelo a las fijadas en la misma.

_Se está redactando el Plan Especial de Reforma Interior de los Ensanches (primero y segundo).

_Se está acometiendo una modificación puntual, que afecta a los usos de la edificación, del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco Antiguo.

En el documento de homologación inicialmente aprobado, el artículo 29 de la Normativa Urbanística General ya citado se incluye con carácter estructurante, y así debe ser con su actual redacción, por cuanto afecta a todo tipo de equipamientos, sean estructurantes o pormenorizados.

A su vez, en el documento se diferencian, de acuerdo a lo señalado en el artículo 49, esos equipamientos según sean estructurantes (los que están al servicio de toda la población) o pormenorizados.

Nos encontraríamos, por lo tanto, ante una contradicción o al menos ante una indefinición al establecerse desde el artículo 29 determinaciones de carácter estructurante sobre equipamientos pormenorizados. Y aunque puede entenderse que podría aclararse desde el propio documento de homologación esta circunstancia, parece más oportuno hacerlo desde una modificación puntual de plan.

Esta posible indefinición sólo puede entenderse desde el criterio de que la modificación de plan a que se refiere el artículo 29 sería estructurante si el equipamiento fuese también estructurante y en caso contrario, pormenorizada. La modificación pormenorizada podría realizarse desde el planeamiento de desarrollo (como son los planes citados especiales).

Pero siempre será necesario dar cumplimiento a la exigencia de previsión de una nueva dotación pública si se suprime una existente, pública o privada, al tratarse ésta de una determinación estructurante.

La elaboración del Plan Especial de Reforma Interior del primer y segundo ensanches y la experiencia adquirida desde la entrada en vigor del Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco de Pamplona permiten conocer los efectos reales que se derivan de la aplicación del contenido del artículo 29 de la Normativa Urbanística General del Plan Municipal.

Con carácter general debe aceptarse que son estos planes de desarrollo del Plan Municipal en suelos urbanos consolidados (ya edificados) las figuras adecuadas para que se abra un profundo debate y se aporten soluciones en relación a todos los aspectos que inciden en su ámbito, siendo el de las dotaciones uno de los temas claves para ello.

En materia de equipamiento, como se ha señalado, el Plan Municipal reconoce que es precisamente en la ciudad construida donde más compleja resulta su previsión y, aunque se acuda a la interpretación más favorable de que dispongan los Planes Especiales de capacidad para modificar el régimen de las dotaciones pormenorizadas, no resulta razonable que en todo caso queden vinculados a la exigencia de que para suprimir, aunque sea parcialmente, un equipamiento, debe preverse otro público sustitutivo.

Y no lo es, porque tal como se manifiesta en el propio estudio de equipamientos del plan, es previsible que en el momento de tramitar ese planeamiento hayan variado las circunstancias que motivaron las previsiones iniciales y que, incluso, aquellas resulten inadecuadas a las nuevas exigencias.

Y tampoco lo es porque al consolidar como tales todos los equipamientos existentes (con el lógico criterio de dar respuesta a todas las necesidades de la última fase de la ciudad proyectada), puede imposibilitarse de hecho, la implantación de actividades de interés en determinados edificios, lo que, paradójicamente, puede ir en contra de ese objetivo de revitalización de la ciudad futura.

En este sentido, las dotaciones privadas que, por falta de demanda, deban cesar en su actividad sólo tiene tres destinos posibles: dejar de ser equipamiento, posibilitando otro público; seguir siéndolo, cambiando de uso previa modificación de Plan Municipal; seguir manteniendo el uso de equipamiento, pero sin actividad.

Esta situación, en la primera hipótesis, permite decidir desde la administración si se acepta o no la modificación de plan, desde dos exigencias distintas. Por un lado, que se justifiquen los efectos de la desaparición del equipamiento actual y, por otro, que se acepte la implantación de un nuevo equipamiento público (que exige adoptar las previsiones necesarias para su remodelación ó ejecución y su puesta en marcha).

La segunda es posible siempre que se justifique el cambio de uso del equipamiento privado.

La tercera conlleva el cese del equipamiento, sin existir ninguna capacidad posterior de gestión para la administración salvo la disciplinaria derivada de una posible falta de cumplimiento por sus titulares de sus obligaciones respecto del deber de conservación del inmueble o solar. Si se acepta que, en general, en esta situación se encuentran gran parte de los edificios de mayor interés histórico artístico, se llega fácilmente a la conclusión que la falta de actividad genera, a medio plazo, el abandono de los inmuebles.

Si se acepta que la administración puede ir incorporando, con el paso del tiempo, nuevos equipamientos públicos no previstos inicialmente; si es posible también que por iniciativa privada se vayan ejecutando nuevas dotaciones; si con ello, el equilibrio inicial de equipamientos previstos por el plan, puede ir variando. Si es razonable pensar que con el transcurso del tiempo las necesidades dotacionales varíen no resulta razonable que, con carácter general, ni esos nuevos equipamientos incorporados ni los anteriormente existentes pueden desaparecer posteriormente, salvo previsión de un nuevo equipamiento público compensatorio.

Es cierto que la obtención de equipamientos de barrio que equilibren la ciudad es un objetivo del Plan Municipal y, en la ciudad consolidada, se reservan para ello la mayor parte de los edificios de interés patrimonial. Pero también lo es la adecuación progresiva a este objetivo debiendo evitarse que, por pretenderse un nivel excesivamente ambicioso de equipamientos, el resultado sea que esos edificios de valor se degraden por falta de uso. O simplemente que, como se ha señalado, se pierdan oportunidades de albergar en ellos actividades de interés.

De todo lo señalado se concluye con que de la actual normativa se pueden derivar unos efectos no deseados sobre la propia implantación de equipamientos en la ciudad de manera compatible con su correcto desarrollo urbanístico.

Con carácter general, la modificación de plan debe orientarse hacia una flexibilización normativa que facilite la implantación razonable tanto de los equipamientos como de otras actividades de interés precisamente en las zonas en que ello resulta más complejo, la ciudad ya construida,

La justificación anterior, sin embargo, no puede derivar en que sea posible que cualquier dotación puede ser eliminada si se justifica en un momento determinado su no necesidad. Al contrario, es precisamente la previsión de dotaciones de carácter estructurante la que debe respetarse a lo largo del tiempo junto aquellas de carácter pormenorizado que responden, en cada momento a las demandas de los ciudadanos.

Por ello, resulta razonable mantener el contenido del artículo 29 para esas dotaciones estructurantes y posibilitar que, respetando inicialmente su contenido, pueda ser el Planeamiento de Desarrollo, en función de las circunstancias que en cada momento y en cada caso se justifiquen, pueda establecer determinaciones diferentes para las dotaciones de rango pormenorizado..

6._Normativa modificada.

Artículo 29.º Dotaciones.

_Dotaciones estructurantes

El uso dotacional puede referirse a un ámbito de unidad integrada, sector, zona o área constituyéndose entonces en uso global de ese ámbito.

Las de dominio público, ya obtenidas, pueden destinarse a los diferentes usos previstos para ellas en el artículo 27, c), justificándose la necesidad de ello en la correspondiente licencia. Ello sin perjuicio de que puedan establecerse usos específicamente auxiliares y necesarios del de la propia dotación. En este supuesto no se incluyen los espacios libres.

Las de dominio privado, ya existentes, también podrán destinarse a los diferentes usos previstos para ellas en el artículo 27, c), mediante la tramitación de una modificación del Plan Municipal. Ello sin perjuicio de que puedan establecerse usos específicamente auxiliares y necesarios del de la propia dotación.

Las nuevas dotaciones privadas pueden destinarse a los diferentes usos previstos para ellas en el artículo 27, c). Ello sin perjuicio de que puedan establecerse usos específicamente auxiliares y necesarios del de la propia dotación.

Para la supresión de una dotación de dominio público, se deberá tramitar una modificación de Plan Municipal y haber obtenido para el mismo dominio otra u otras que la compensen.

La misma regla de supresión se aplicará a las de dominio privado, si bien la dotación obtenida compensatoria lo será para el dominio público.

No se entenderá supresión el cese de la actividad en una dotación.

Todos los terrenos que en el Plan aparecen como nuevos equipamientos públicos se consideran, a efectos de lo dispuesto en el artículo 27 del D.F. 85/95, necesarios para la instalación y funcionamiento de servicios de prestación por la Administración Pública al servicio del sector en el que están incluidos, debiéndose ceder obligatoria y gratuitamente en favor del municipio.

_Dotaciones pormenorizadas.

Las dotaciones de rango pormenorizado quedarán reguladas de igual forma que las de rango estructurante salvo que el planeamiento de desarrollo previsto por el Plan Municipal establezca, justificadamente, un régimen diferente.

Pamplona, 8 de marzo de 2007
La Alcaldesa, María Yolanda Barcina Angulo.

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