VI. PROCEDIMIENTOS JUDICIALES
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
E D I C T O
Sentencia número 401/04.
En Pamplona, a 16 de abril de 2004.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excelentísimo Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso número 585/2003 promovido contra Orden Foral de 4 de diciembre de 2002 del Consejero de Agricultura, Gandería y Alimentación, publicada en el BOLETIN OFICIAL de Navarra del 25 de diciembre de 2002, por la que se aclaran determinados aspectos relativos a la normativa reguladora de la producción integrada de productos agrícolas de Navarra, siendo en ello partes: como recurrente, la Abogacia del Estado, en la representación que por su cargo ostenta; y, como demandado, el Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación del Gobierno de Navarra, representado y dirigido por su Asesor Jurídico Letrado.
Antecedentes de Hecho:
Primero._Tras los oportunos trámites procesales, mediante escrito presentado el 13 de enero de 2004 se formalizó la demanda correspondiente al recurso del encabezamiento en súplica de que se dicte sentencia por la que se declaren contrarios a derecho, con todos los efectos que ello comporte, el preámbulo y los apartados 1.º y 3.º de la Orden Foral 4 de diciembre de 2002.
Segundo._Efectuado el traslado correspondiente, por escrito presentado el 23 de febrero de 2004 se opuso a la demanda la Administración demandada.
Tercero._No solicitado el recibimiento a prueba ni trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo que ha tenido lugar el pasado día 31 siendo ponente el ilustrísimo señor Magistrado don Antonio Rubio Pérez.
Fundamentos Jurídicos:
Primero._El apartado 1.º de la Orden Foral recurrida acuerda: "Manifestar, para general conocimiento de quienes puedan resultar interesados, que la producción integrada de productos agrícolas en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra se rige, única y exclusivamente, en virtud de su régimen foral, por lo dispuesto en el Decreto Foral 143/1997, de 26 de mayo, y demás disposiciones complementarias y de desarrollo".
Según su preámbulo, ello ha de ser así por tratarse de una materia: agricultura, en la que la Comunidad Foral ejerce plenamente su competencia exclusiva de la que es titular en virtud de su histórico régimen legal y que desplaza al plano supletorio el Derecho que el Estado dicte en la materia, en concreto, el Real Decreto 1201/2002, de 20 de noviembre en el que se contiene normativa considerada básica cuya no aplicabilidad en Navarra conviene aclarar tanto a los particulares posiblemente interesados como a los órganos administrativos encargados de aplicar las normas.
Segundo._La Administración del Estado considera que, implícitamente, este preámbulo y este apartado primero suponen la decisión de la Administración Foral de no aplicar en Navarra una norma estatal parte de cuyo contenido se declara básico. Por lo tanto son nulos ex artículo 62.2 LRJPAC que reputa nula cualquier disposición administrativa que vulnere la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas.
Para la Administración demandada no hay tal nulidad en cuanto que la Orden Foral no constituye una norma reglamentaria sino un acto administrativo general o, a lo sumo, una circular o instrucción carente del más mínimo contenido normativo y que no pretende determinar unilateralmente la normativa aplicable sino, más modestamente, facilitar a los ciudadanos información y orientación; que, además, no conculca el RD 1201/2002 al "tiempo que no cuestiona ni impide la aplicación de la normativa básica estatal"; y, por último, es en sí misma conforme con la doctrina del T.C. (S. 128/1999) que viene a residenciar en las Comunidades Autónomas la competencia para regular las ayudas que la misma financie, como es el caso.
Tercero._De este apretado resumen de su posición jurídica se deduce que la Administración Foral no ha podido (o no ha querido) mantener en esta sede procesal lo que en la Orden Foral impugnada mantiene. Pese a los matices que en la contestación a la demanda se introducen, lo dicho en la Orden es taxativo, y no implícito sino explícito: la normativa básica contenida en el Real Decreto 1201/2002 no se aplicará en Navarra. Así de claro, pues claramente se dice que pese al dictado, el 20 de noviembre anterior, del mismo, la producción integrada de productos agrícolas en el ámbito territorial de la Comunidad Foral de Navarra se rige, única y exclusivamente, por lo dispuesto en el Decreto Foral 143/1997. No cabe mayor contundencia: única y exclusivamente. De hecho, un "obstat" a la norma en su origen de aplicación en todo el Estado; y ello sin impugnación judicial o constitucional; como la demanda dice "proprio vigore".
No se trata, por tanto, de si la Orden Foral conculca o respeta el contenido normativo del R.D., ni siquiera de cuál de las regulaciones coexistentes (estatal o foral) debe prevalecer o aplicarse prioritariamente; no se trata aquí de determinar si el estado se ha excedido al promulgar el R.D. o de si en atención a la doctrina del Tribunal Constitucional que expone la demandada debe admitirse la preferencia de la normativa foral. No, aquí se trata sólo de determinar si la Administración Foral tiene atribuciones bastantes para formular un juicio o manifestación _que lo es de voluntad_ que _aunque ahora se niegue, repetimos_ viene a resolver aquellas tales cuestiones y, además y fundamentalmente, lo hace afirmando por sí y ante sí la inaplicabilidad en Navarra de una norma en principio vigente en toda España. Tal pronunciamiento podrá tener base jurídica, pero excede de las competencias administrativas.
Por ello, poco hace al caso cual sea la naturaleza: disposición general o acto, de la Orden Foral. Lo importante es que por su contenido, se estructure en texto articulado o en un simple clausulado o proclamas, tiene una inequívoca voluntad de regular la materia o, si se quiere, de fijar la normativa, por la que se ha de regular con carácter general, apriorístico y vinculante para todos y con vocación de permanencia. Algo muy parecido a una disposición general.
En todo caso lo que no puede aceptarse es su inocuidad, su intrascendencia, pues es evidente que la Orden Foral se dicta para aplicarse y ello ha de suponer, por pura lógica, que alguna consecuencia ha de tener y, sin duda, la que directamente pretende: condicionar (rechazar) las solicitudes de quienes crean caberles algún derecho en base a la normativa estatal que verían impedida su pretensión por dicha sola circunstancia, siendo así que precisamente eso, predeterminan la normativa de aplicación, es lo que no le alcanza a la Administración aunque tenga razón y finalmente sea su regulación privativa la única a aplicar pues lo que ha de quedar claro es que ello debe ser consecuencia de actos aplicativos singulares que los interesados puedan cuestionar ante los órganos jurisdiccionales (posiblemente ante este mismo) que puedan fiscalizar la adecuación a derecho del sistema de fuentes utilizado por la Administración para responder sus peticiones. Si, por el contrario, se autorizase a la Administración a proceder como aquí ha hecho es claro que muchos particulares podrían desistir de presentar sus solicitudes al considerar que las mismas no se ajustan a la norma foral sin percatarse de que esa sea la aplicable es extremo que no decide finalmente la Administración. En definitiva se introduce confusión en el sistema que se pretende aclarar.
Cuarto._Así pues y resumiendo, la disposición impugnada, de un lado tiene el objeto que queda dicho: predeterminar el régimen legal a aplicar a la producción integrada de productos agrícolas de Navarra; de otro, lo hace declarando la no aplicación en este territorio de una norma estatal de superior rango y promulgada con el propósito cuando menos no descartable "a priori" de ser aplicada aquí. Para ambas cosas carece absolutamente de competencia por quedar fuera de las funciones administrativas que son de mera aplicación de normas o reglamentarias, nunca de ordenación del sistema de fuentes. Ello sin perjuicio _procede repetirlo_ de cuál sea en definitiva del sistema a aplicar.
Quinto._Procede por ello la estimación de la demanda en cuanto al apartado primero de la parte dispositiva de la Orden Foral. No en cuanto al preámbulo cuya anulación, además de no ser en sí mismo necesaria, se solicita con inadmisible indeterminación.
En cuanto al apartado tercero parece igualmente claro el exceso en el que incurre la Orden Foral que (no alcanzando rango de disposición general, según la propia demandada) se extiende a regular quién puede intervenir en Navarra en el control de una garantía "nacional" establecida por norma estatal. Dentro del ámbito de sus competencias, la Administración autonómica tiene previsto en el D.F. 143/1997 (artículo 4) la existencia de una marca o garantía de similar finalidad a la recogida en el artículo 9 del R.D. con referencia (artículo 9) a las entidades de control. Ello demuestra que la referencia efectuada en la O.F. lo es, sin duda, a la"garantía nacional" y es claro que respecto de ella la normativa autonómica nada puede hacer que no sea asumirla incondicionalmente; desde luego, no ampliar las entidades que pueden intervenir en su control pues al hacerlo modifica el Real Decreto.
Todo ello, por supuesto, siempre que el Instituto de calidad Agroalimentaria de Navarra no sea una de las entidades recogidas en el artículo 10 del R.D. 1201/2002, en cuyo caso la Orden Foral ni quita ni pone en este punto.
Sexto._No se aprecian razones para la imposición de costas (artículo 139 L.J.).
En atención a todo ello, en nombre de su Majestad el Rey, y por la autoridad conferida por el Pueblo Español,
Fallamos:
Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anulamos por contrarias al Ordenamiento Jurídico las apartados 1 y 3 de la Orden Foral de 4 de diciembre de 2002 del Consejero de Agricultura, Ganadería y Alimentación, publicada en el BOLETIN OFICIAL de Navarra de 25 de diciembre de 2002 por la que se aclaran determinados aspectos relativos a la normativa reguladora de la producción integrada de productos agrícolas de Navarra. Sin imposición de costas.
Una vez firme la presente, publíquese su fallo y los apartados anulados en el BOLETIN OFICIAL de Navarra.
Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, y contra la que no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Diligencia: En Pamplona, a 19 de abril de 2004. La extiendo yo, el/la Secretario/a para hacer constar que en el día de la fecha, me ha sido entregada la precedente sentencia debidamente firmada para su notificación a las partes y publicidad establecida legalmente, uniendo a los autos certificación literal de la misma y archivando el original. Doy fe.
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