155. ALDIZKARIA - 2008ko abenduaren 22a

VI. PROZEDURA JUDIZIALAK

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE NAVARRA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Edicto

María Angeles Ederra Sanz, Secretaria de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra,

Hago saber: que en el Recurso contencioso-administrativo 436/2001 se dictó Sentencia que ha quedado firme, que es del tenor siguiente:

Sentencia N.º 40

Ilustrísimos Señores: Presidente: Don Ignacio Merino Zalba. Magistrados: Don Juan Alberto Fernández Fernández, Don Francisco Javier Pueyo Calleja. Pamplona a 16 de enero de 2003.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, los autos del recurso contencioso-administrativo número436/01 interpuesto contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 por el que se regula el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, en los que han sido partes como las Mancomunidades de Bortziriak, Sakana, Malerreka y Leitza representadas por el procurador Señor Arbizu y defendido por el Abogado Señor Santxo, y como demandados el Gobierno de Navarra representado y defendido por su Asesor Jurídico, venimos en resolver en base a los siguientes

Antecedentes de hecho:

Primero.-Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase sentencia estimatoria de sus pretensiones.

Segundo.-El Abogado de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia desestimatoria por la que se confirmase el acto recurrido.

Tercero.-Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado que consta en autos.

Cuarto.-Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera así se verificó, como obra en autos, teniendo lugar el día 16-1-2003.

Es ponente el ilustrísimo Señor Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo don Francisco Javier Pueyo Calleja, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos de derecho:

Primero.-A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 por el que se regula el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.

Segundo.-Se oponen dos causas de inadmisibilidad: no ser susceptible de impugnación el plan de actuación recurrido y no estar legitimados los recurrentes para impugnar ese plan. Las dos van a ser desestimadas.

1.-El Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 por el que se regula el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral (BOLETÍN OFICIAL de Navarra 26-2-2001) no constituye una instrucción u orden de servicio dirigida por el Gobierno de Navarra a sus órganos sino un verdadero acto normativo que complementa o desarrolla el Decreto Foral 372/00.

a) La naturaleza del Acuerdo impugnado es el de una disposición normativa reglamentaria, y ello a pesar de la denominación de que la misma se da. Y es que lo determinante para determinar su naturaleza no es la denominación que se le dé, sino el carácter del contenido que incorpora.

-Las Circulares, instrucciones u órdenes de servicio en sentido material o Circulares, instrucciones u órdenes de servicio propiamente dichas, no son sino circulares de régimen interior o Instrucciones de Servicio. Se trata de órdenes jerárquicas dadas para el servicio interno que no incorporan contenido normativo alguno y que no innovan el ordenamiento jurídico, por lo que no pueden modificar situaciones jurídicas individuales.

-Las Circulares, instrucciones u órdenes de servicio (o cualquier denominación que puedan recibir) en sentido formal, que son aquellas que reciben tal denominación pero que son verdaderos reglamentos que vienen a limitar derechos o imponer obligaciones a los particulares, esto es, introducen innovaciones normativas modificando situaciones jurídicas individuales y no pueden crear potestades externas de sometimiento general; y que por lo tanto producen los mimos efectos y tienen el mismo valor que los reglamentos y al igual comparten sus límites y garantías.

b) No estamos ante un acto administrativo sino ante un Reglamento.

-El Reglamento integra el ordenamiento jurídico, es un acto de contenido normativo, innovador del ordenamiento jurídico. Por el contrario el acto administrativo es algo ordenado, producido en el seno del ordenamiento jurídico, que no lo innova, limitándose a ser su aplicación concreta en un supuesto dado.

-Como consecuencia de lo anterior los Reglamentos se consolidan con su aplicación, mientras que los actos administrativos, sea singular o general el circular de sus destinatarios, se agotan con su simple cumplimiento, de tal forma que para un nuevo cumplimiento habrá que dictar un nuevo acto.

-En el presente caso el contenido del Acuerdo impugnado es propia de una disposición reglamentaria ya que incorpora un contenido eminentemente normativo que innova el ordenamiento jurídico como es el establecer la regulación relativa al tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos.

c) En conclusión como el objeto de dicho acuerdo es regular el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral (BOLETÍN OFICIAL de Navarra 26-2-2001), las medidas de carácter general establecidas en el mismo están dirigidas a la Administración de la Comunidad Foral y de sus organismos autónomos (artículo 1:ámbito de aplicación) pero no a modo de instrucciones de carácter interno sino como regulación complementaria de las previsiones contenidas en el Decreto Foral 372/2000.

-No son instrucciones o criterios para la aplicación de una norma en el ámbito funcional de la Administración, sino un conjunto de medidas que integran el contenido propio de una norma, y que en el presente caso regulan el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral.

-Por su objeto y alcance el mencionado Plan de actuación y el Decreto Foral 370/2000 guardan una relación de complementariedad acorde a las previsiones de ejecución y desarrollo establecidas en la disposición final primera del Decreto Foral.

-Es muy clara la distinción conceptual, aplicada al presente caso, entre instrucciones o circulares y disposiciones generales (T.S. 3.ª, sentencias de 19-12-1997;16-11-1999 etc).

d) Para concluir sobre este punto no vamos a decir que el acuerdo de que se trata es una disposición porque se ha publicado como tal, sino que se ha publicado en la sección "otras disposiciones" porque tiene este carácter (artículo 52-1 Ley 30/92).

2.-Respecto a la segunda causa de inadmisibilidad debe señalarse al efecto que debe tomarse con la debida cautela como indica reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional (por todas Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 11 de junio de 1996). Entrando ya desde tiempo en juego no solo el considerado antaño interés directo sino también el interés legítimo (S.T.S. de 1 de octubre de 1997) tanto para personas físicas como jurídicas, asentando el Tribunal Constitucional (Sentencia 60/1982, de 11 de octubre) que la noción de interés legítimo (constitutivo de la "legitimatio") es mas amplio que el interés directo y ello por imperio constitucional del principio pro actione y tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la Constitución).

Y ya descendiendo al plano del caso concreto, claro que esto es así y que los demandantes están legitimados, teniendo en cuenta que los recurrentes son entidades de Navarra, por lo tanto con interés legítimo por su relación con el objeto de recurso; como dijimos una disposición de carácter general.

Tercero.-El presente Acuerdo ya fue anulado por Sentencia de fecha 18-7-2002 (rc 442/01) por lo que esta Sala debe reiterar su fundamentación (como asimismo ha hecho en otras Sentencias).

Las infracciones en el procedimiento de elaboración de una disposición general no pueden ser examinadas en el recurso indirecto, pues en el presente caso no se puede hablar de impugnación indirecta del Decreto Foral 372/2000, porque el Acuerdo recurrido no es un acto dictado en aplicación de esa norma, sino para su aplicación.

Una disposición de carácter general no puede impugnarse a través de otra disposición del mismo carácter; sino de los actos que se produzcan en aplicación de la misma (artículo 26-1 LJCA).

La doctrina legal también invocada por la Administración demandada según la cual no es necesario reproducir en la elaboración de una disposición general los trámites observados en la elaboración de la disposición superior no se podría aplicar en casos como el presente en que se alegan infracciones de esa índole respecto a la disposición de desarrollo.

El Acuerdo de 5-2-2001 fue aprobado por el Gobierno de Navarra a propuesta del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior. No se observaron otros trámites.

Para dilucidar si en la elaboración de esa norma se ha prescindido de trámites esenciales del procedimiento es ineludible el examen del procedimiento de elaboración del D.F. 372/2001, pues de haberse cumplimentado esos trámites en este procedimiento quedaría subsanado su defecto en el procedimiento de elaboración del Acuerdo que regula el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral (BOLETÍN OFICIAL de Navarra 26-2-2001).

Si, por el contrario, eludimos ese examen, habría que declarar la nulidad del Acuerdo aunque en la elaboración del Decreto Foral se hubieran observado trámites de innecesaria repetición.

Cuarto.-Consideramos que en la elaboración del Decreto Foral se ha prescindido de dos trámites esenciales, estos son, los informes del Consejo Navarro del euskera y de la Dirección General de la Función Pública.

Respecto al primer informe hay que empezar por decir que el Decreto Foral 135/1996 de 11 de marzo (B.O. de Navarra de 22 y 25 de marzo) de creación del Consejo Navarra del Euskera no dispone que sea preceptivo el informe de este órgano, lo cual no quiere decir que no lo sea, ya que tampoco se dispone lo contrario.

Si considerasemos necesaria la expresión "informe preceptivo" la consulta de este órgano quedaría siempre al arbitrio de la Administración, no obstante su catalogación como órgano colegiado con funciones no sólo de asesoramiento, sino también de participación, tan amplia que no se reduce a la institucional, en materia de normalización linguística (artículos 1 y 2).

La primera de las funciones de ese órgano enumeradas en su artículo 4 es la de informar los planes generales y los preceptos normativos relativos a la normalización lingüísticas antes de su aprobación.

Este es "por excelencia" el caso previsto en el apartado a) de la norma citada, de suerte que lo que cohonesta con la materia de la antedicha disposición es el informe preceptivo del Consejo Navarro del euskera.

Dicho con otras palabras: no es que ese informe sea preceptivo porque así lo diga expresamente la norma, sino que resulta preceptivo de acuerdo con sus propios motivos atendidas la naturaleza y materia de la disposición no informada.

Si distinguimos entre voluntas legislatoris y voluntas legis puede admitirse que la primera no ha sido inequívocamente la de dar carácter preceptivo al informe del Consejo Navarro del euskera, aún en casos como el presente, pero nos inclinamos a pensar que la segunda voluntad, acomodada al carácter de ese órgano, su composición, índole y relevancia institucional y social del Decreto Foral 372/2001, es la de considerar preceptivo el informe de ese Consejo.

Deviene ese carácter como decimos, fundamentalmente, del carácter y materia de la antedicha norma.

Y extraña sobremanera que no haya sido oído el Consejo Navarro del euskera creado por el propio Gobierno de Navarra,y si otros órganos de representación y asesoramiento de relevancia institucional o social no superiores como la Comisión Foral de Régimen Local cuyo informe ha sido considerado preceptivo (informe del Secretario Técnico del Departamento de Presidencia) aunque no viene exigido con ese carácter por la norma.

Quinto.-El artículo 20 del Decreto Foral 344/99 (BOLETÍN OFICIAL de Navarra de 8-10-1999) dispone que la Dirección General de Función Pública ejercerá las siguientes funciones:"la elaboración de proyectos de disposiciones generales en materia de función pública y la elaboración, con carácter preceptivo, de informes sobre los anteproyectos de Ley Foral y proyectos de disposiciones generales en los aspectos que afectan a dicha materia, tanto en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra como en sus organismos autónomos."

El Decreto Foral 372/2000 regula en su Título III el conocimiento preceptivo y valoración del vascuence en el ingreso y provisión de las puestos de trabajo dedicando el capítulo I a la zona vascófona.

Hay una relación directa entre conocimiento del idioma y función pública cuando el primero constituye requisito para el ingreso o provisión de puestos en ese ámbito, más aún si esa regulación afecta a los principios constitucionales de mérito y capacidad recogidos en el artículo 103-3 de la Constitución.

Así lo ha dicho el Tribunal Constitucional: el conocimiento del idioma se sitúa dentro de esos principios; de suerte que el propio principio de mérito y capacidad supone la carga para quien quiera acceder a una determinada función pública de acreditar las capacidades, conocimientos e idoneidad exigibles para la función a la que aspira, por lo que la exigencia del idioma que es oficial en el territorio donde actúa la Administración a la que se aspira a servir es perfectamente incluible dentro de los méritos y capacidades requeridas (S.del T.C 46/91 de 28-2-1991, "Boletín Oficial del Estado" de 27-3-1991, sobre la constitucionalidad del artículo 34 de la Ley 17/1985 de la Función Pública de la Administración de la Generalidad de Cataluña.).

Esa misma sentencia dice con cita del fundamento jurídico 4.º de la S del T.C. 27/1991 que no debe entenderse la exigencia de conocimiento (del catalán) como un requisito "ad extra" independiente del mérito y capacidad acreditados sino al igual que cualquier otro conocimiento o condición exigida para el acceso a la función pública, una exigencia con cuya acreditación ya da satisfacción a dichos principios constitucionales en la medida que se trata de una capacidad y un mérito que según .... ha de acreditarse y valorarse en relación con la función a desempeñar y por lo tanto guarda la debida relación con el mérito y capacidad tal como impone el artículo 103 de la C.E. En consecuencia, la regulación a que antes nos referimos afecta a un aspecto fundamental de la función pública, con relevancia constitucional, lo que hace inexcusable el informe de la Dirección General de la Función Pública.

En conclusión, y de conformidad con el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 hay que declarar la nulidad del Acuerdo de 5-2-2001.

Sexto.-En definitiva, y en base a los fundamentos expuestos, se debe estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto ya que la disposición impugnada no es conforme a Derecho, debiéndose en consecuencia anular la disposición recurrida.

Séptimo.-En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que "1.En primera o única instancia el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad.".

Dados los términos del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional no se aprecia temeridad ni mala fe, por lo que no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en este procedimiento.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo Español, nos confiere la Constitución y vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de especial y general aplicación al caso de autos

Fallamos:

Que estimando como estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por las Mancomunidades de Bortziriak, Sakana, Malerreka y Leitza representadas por el procurador Señor Arbizu y defendido por el Abogado Señor Santxo contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 5 de febrero de 2001 por el que se regula el tratamiento del conocimiento de idiomas en los baremos de méritos de las convocatorias de ingreso y provisión de puestos de trabajo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, debemos anular y anulamos la mencionada disposición por no ser conforme a Derecho, y todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas.

Remítase una copia de esta sentencia a la Administración Foral de Navarra para su publicación en el Boletín Oficial de esta Comunidad.

Notifíquese esta resolución conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma no cabe recurso.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Ignacio Merino Zalba. Juan Alberto Fernández Fernández. Francisco Javier Pueyo Calleja. Rubricados.

Diligencia: En Pamplona a dieciséis de enero de dos mil tres. La extiendo yo, la Secretaria para hacer constar que en el día de la fecha, me ha sido entregada la precedente sentencia debidamente firmada para su notificación a las partes y publicidad establecida legalmente, uniendo a los autos certificación literal de la misma y archivando el original. Doy fe.-Sagrario Sánchez Equiza.-Rubricado".

Y para su publicación en el BOLETÍN OFICIAL de Navarra, conforme a lo establecido en el artículo 72/2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, expido y firmo el presente.

Pamplona, 11 de diciembre de 2008.-La Secretaria de Sala, María Angeles Ederra Sanz.

Iragarkiaren kodea: J0819049